公安执法失范分析及规制

【摘要】公安执法失范现象的存在,侵犯了公民合法权益,影响了法治社会的发展进程。究其原因,有执法主体方面的,也有其他多方面综合作用导致的。应从体制、机制、制度上进行理论研究,从而在实践上规制公安执法权,实现公安工作的法治化。

【关键词】公安执法权 失范 原因 规制

公安执法失范的原因探析

公安执法权是国家公权力的重要组成部分,对于维护社会管理秩序,保护国家、社会及公民的合法权益具有重要作用。公安执法失范指公安执法权在监督乏力的情况下,在权力行使过程中出现的种种超越制约规范的现象的总称,如权力寻租、滥用、买官卖官、权色交易等。具体到执法个体,笔者认为,滥用职权,出于非法目的行使职权,没有合理合法依据擅用职权都属于失范的范畴。其原因主要有以下几个方面:

管理模式可能造成公安执法权的地方化。目前,我国采取的是“以块为主”的警察管理模式,上级公安系统只起业务指导作用,这有可能使公安执法权在具体行使过程中被用来从事大量非警务行政管理工作,比如催粮催款、计划生育、城市管理、拆迁改建等。公安执法权的泛行政化,成了催生权力失范的土壤。

制度设计可能造成公安执法权的司法化。公安机关是行政机关,可以自主决定是否采取强制措施。强制措施作为侦查机关追诉犯罪的有力而必要的手段,如果使用不当,就会威胁和侵害公民的人身自由和其他权利。如超期拘留、超期羁押,变相拘禁、变相羁押,执行取保候审不规范,以行政强制措施代替刑事强制措施等。公安、法院、检察院三个部门采用的是“分工负责、互相配合、互相制约”的制度设计,在这样的关系下,公安机关一决定立案侦查,事实上就启动了刑事司法程序,之后的整个侦查活动都游离于法院和检察院的制约之外。在这种情况下,公安机关可能会把通过强制措施、侦查手段来缓解社会治安的压力当作完成职责的捷径。

财政制度可能导致公安执法权的交易化。由于同级地方财政对公安机关的各种费用采取“包干”的方式,因此经费严重不足已成为制约公安工作开展的普遍性问题。在执行公务中的某些徇私枉法、滥用职权、以权谋私和渎职违法等行为与经费不足也有密切关系。由于地区经济发展的不平衡,一些经济不发达地区的公安经费无法得到保障,使得公安机关在执法活动中夹杂了大量的经济因素,客观上也容易导致公安机关插手经济纠纷,越权办案,有的在查处治安案件中重罚轻教,甚至对一些刑事案件也作降格处理,由此产生出不少腐败和滥用职权的行为。

规制公安执法权的原则

公共目的原则。这是对公安执法权内容提出的要求,要求公安执法以维持公共秩序为必要,除此之外的领域公安执法权不得干涉。公安执法权是通过预防、制止、打击犯罪而维护社会公共秩序和安全的,只有出于公共需要,在公共秩序和安全遭到破坏的情况下,才能行使公安执法权。对于私人领域,公安执法权是不能介入的。该原则包含三重含义,分别是不可侵犯私人生活、不可侵犯私人住所和不干涉民事。

程序原则。程序正当是法治社会的要求,实体和程序并重也是我们在建设法治国家进程中亟待解决的难题。要通过程序的公平正义最大限度地实现实体公正。公安执法权也如此。公安执法权具有主动性和强制性,如果缺乏制约,很容易侵犯公民的合法权益和自由。有了制约,既能保障公民的合法权益,又能使公安执法纳入正当性的轨道,有效防止权力的滥用和扩张。

比例原则。比例原则要求公安执法的功能仅仅止于维持公共秩序所必需的最低限度,这是针对公安执法的自由裁量权提出的。它的基本精神主要从三个方面体现:第一是适当性。法律授予公安的执法权应该与立法要保护的公共利益相适应。要保护的利益越重大,授予的权力就越大,权限就越宽,这样才能保证公安执法能实现法律预设的目的。第二是必要性。公安执法权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的限度,亦即西方所称的“最小动用武力原则”。第三是法益相称性。公安执法所采取的措施和造成的损害,必须与其要达到的目的之间保持相称。

责任原则。公安机关及其人民警察在执法过程中,必须有法律意识,必须明白自己的行为是代表国家执行法律,必须对自己的执法行为承担法律后果。落实责任原则,必须从三个方面进行规范:一是法律明确设置好相应的责任。二是对公安机关承担的法律责任进行有效监督,完善公安机关内部责任追究制度,即在公安机关内部建立完善的相对独立的督察机构和信访制度。三是责任的追究必须有落实机制,不能只是承担但没有具体落实。

法律原则。公安执法权作为国家公权力,权力来源首先是人民的赋予,这种赋予是通过立法的形式来完成的。没有法律授权,执法就没有依据,也就失去了公益性和正当性。这包含以下几项要求:一是对象的要求。即公安执法权的行使只能针对法律上的负有责任者,亦即只有对那些破坏社会公共秩序、损害公共安全的责任者才能行使公安执法权,对非责任者不能行使公安执法权。二是权限的要求。任何权力都是有限的,公安执法权也不例外,警察不能自设权限,只能依法在规定的范围和限度内行使。三是主体要求。公安执法权的行使主体只能是法定的公安机关及其人民警察,别的机关及其人员非经法定授权与委托,无权行使公安执法权。

规制公安执法权的框架构建

完善内、外部监督机制。第一,公安执法权应当受到来自外部的有力制约,尤其是立法权和司法权的制约以及新闻媒体和普通民众的舆论监督。比如,当出现了警察滥用权力的事件时,各级人民代表大会及其常委会应当及时对事件的当事人及其负责人提出质询,成立专门调查小组,调查事件的经过,公布各种证据,提出处理方案等。第二,在内部监督机制方面,首先要改革考核机制,完善考核指标,避免以考核为目的的执法行为异化。其次要完善内部监督机构,同时监控监督部门,实现互相监督,良性循环。监督考核的结果要与警察本人的升降职(级)、福利待遇等结合起来,鼓励先进,鞭策后进,达到宣传和警示教育作用。

实现对警察刑事职权的司法控制。应当在刑事诉讼立法中确立非法证据的排除规则,以使司法权能够在法庭审判阶段继续对侦查权的合法性进行事后控制。尽管我国最高院的司法解释也确立了类似的规则,但范围仍嫌狭窄,而且权威性也不够。加上公安部在《公安机关办理刑事案件程序规定》中只规定了公安机关应当依法取证,没有涉及非法证据的效力。立法上的不足以及司法解释的不统一,可能导致司法实践的混乱。因此,建议在刑诉法修改或制定证据法时,对非法证据的排除规则予以确立,即对于侦查机关采用非法手段获得的证据,无论是通过刑迅逼供行为所获取的犯罪嫌疑人口供、证人证言、被害人陈述等言词证据,还是通过非法搜查、扣押查询、冻结、窃听等手段所获得的实物证据,都应当全部排除。

规范公安抽象行政行为。首先,加强对公安法律、法规、规章和其他规范性文件的清理工作。对那些已不适应社会主义市场经济发展和公安行政管理发展的规定予以废除和修改,对那些相互不能衔接、不统一甚至相互矛盾、抵触的规定进一步修改和完善,特别要对由多个部门行使同一种管理、审核、发证、收费、处罚权的法规规章进行清理,进一步明晰职责权限。其次,整顿公安行政立法秩序,改进公安行政立法体制。尽快规范和统一公安行政立法权限和各种法律形式及名称,为公安执法做到正确、合法、及时提供便利条件。再次,完善公安法律、法规体系。在保障立法质量的前提下,加快立法进程,建成以人民警察法为主体,以公安刑事法规、治安保卫法规等为主要门类,由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系,使公安工作和队伍建设有法可依、有章可循。

严格规范执法程序。公安机关在执法过程中,为了达到法律目的,必须遵循法律程序。该程序必须是法律预先设定好的,对每一步的方式方法甚至后果都有预设。这样能最大限度地实现正义,避免执法任意性。相对人也能更好地理解和配合执法行为,并认可执法的正当性。当然,由于法律总是滞后于社会生活,所以在严格程序的同时,法律也赋予公安机关一定的自由裁量权,加上执法主体的法律素质不同,对法律的理解也有偏差,故而难免出现相对人对执法行为不满、不服的情况。因此,我们寄希望于更多更全更详尽的法律规范的出台,这样能最大限度控制执法随意性,保证公正性。

建立合理合法的公安经费保障制度。公安机关的经费是公安执法权力有效运作的物质基础。应充分认识到公安工作的特殊性与公安经费保障的重要性,将公安经费保障纳入法治轨道。可以考虑建立“分级管理,分级、分项负担”的经费保障机制,由中央、省、市、县四级财政分项落实保障。具体方案是:中央财政主要负责全国公安机关装备费和服装费,财政部、公安部制定全国公安机关装备标准,由中央财政统一划拨;省级财政主要负责全省公安机关行政经费,包括民警工资医疗保障、特别业务经费等,保证省内民警的物质待遇基本一致;市级财政负责全市公安机关办公办案经费等;县级财政负责县级公安机关基础设施建设。(作者单位:广西警官高等专科学校)

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