“综合治理”起源于对青少年犯罪的治理吗

摘要　社会治安综合治理是我国治理社会治安问题的基本方针，在维护社会稳定促进改革开放和现代化建设中发挥着重要作用。然而对综合治理的渊源无论是理论界还是实务界都还存在着不同看法，制约和影响了对综合治理的认识及其作用的进一步发挥。本文依据历史文献，提出了综合治理有实践渊源和思想渊源两个渊源，在全国范围第一次明确提出“综合治理”概念时间是1979年4月，针对的是违法犯罪等治安问题。

关键词　综合治理；渊源；探讨

中图分类号　C9135

文献标识码　A

“社会治安综合治理”简称“综合治理”，是新的历史时期我国社会治安工作的基本方针，也是中国特色的治理治安问题的成功经验，在预防控制违法犯罪、维护社会稳定、保障现代化建设方面发挥着重要作用。那么作为一项好的制度、方针，综合治理究竟是如何诞生的，弄清这一点对于我们了解综合治理本质、作用、意义，从而更好地推进综合治理工作以及维护社会治安稳定都是十分必要的。从理论界多年来的研究来看，人们对综合治理渊源尚有分歧意见，主要体现为两种代表性观点：一种观点认为综合治理是改革开放后主要为应对青少年犯罪迅速增长而提出的科学方法；另一种意见认为综合治理起源于枫桥经验，是为解决违法犯罪等突出治安问题维护社会稳定而提出的。因而综合治理无论是诞生的时间，还是出发点，学界意见明显不同。多数学者认为综合治理是改革开放后诞生的，主要是针对青少年犯罪；少数学者认为综合治理是上世纪60年代产生的，以治理违法犯罪为典型。为厘清渊源，有助于对综合治理本质、作用等的正确理解，拙文尝试依据历史资料做些有益的探讨。

一、学界对综合治理起源的两种主要不同意见

多数学者、专家认为综合治理的“主题”是或主要是针对青少年犯罪的。综合治理渊源问题从上世纪80年代后期以来就引起了学者们的持续关注。有学者指出：1980年9月，中央政法委的一位领导同志对综合治理曾做过比较全面的阐述，而且特别强调了综合治理的主题是讲青少年的；1981年中央政法委重点提出全党动手，认真落实综合治理的要求；1982年中共中央书记处研究室和司法部研究室的同志，比较系统地从理论上探讨了综合治理问题，完整地提出了社会治安综合治理的概念，并在理论上提出了一个青少年犯罪综合治理的概念。也有学者认为：1979年党中央第58号文件(即中央转发八部委《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》)是确立综合治理方针的第一个重要的历史性文件；而明确提出“综合治理”是1980年开始的，1980年在全国人大常委会法制委员会支持下，团中央召开了各方面代表参加的“青少年保护法座谈会”，在这次会议纪要中第一次提出解决青少年犯罪问题要“实行综合治理的方针”。也有学者认为：20世纪70年代末期社会治安综合治理方针的提出，最初是为了解决青少年犯罪问题的。1979年8月，中共中央转发了中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联等八个单位的《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。在中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经比较系统地提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。1981年中共中央21号文件又批转了北京、天津、上海、广州、武汉《五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中，党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的方针。

根据检索的资料，绝大多数学者支持以上观点，认同综合治理主要是针对青少年犯罪而提出的，同时也认同综合治理是改革开放后提出的。只是对首次使用“综合治理”的概念提法不一，就是说究竟什么才算是第一次提出综合治理概念，意见不一：有说是中央政法委领导提出的，也有说是团中央1980年《关于青少年保护法座谈会纪要》提出的，也有说是1981年中央转发《五大城市治安座谈会纪要》提出的。从以上表述中，还可以推导出一个结论，即综合治理是先提出理论、后指导实践的，且是针对实践中较为突出的青少年犯罪问题而提出的治理方针、对策。

少数学者认为综合治理是源于“枫桥经验”的实践，是为了维护社会稳定、解决违法犯罪等突出治安问题的。周长康先生是“枫桥经验”的参与者之一，见证了枫桥经验的历史发展，他在叙述“枫桥经验”的发展过程时指出：1963年，枫桥的干部群众在社会主义教育运动中，创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的枫桥经验，为毛泽东同志所肯定，并指示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。同时为了预防犯罪，维护治安，枫桥干部群众又创造性地推出在治保委员会下设四个小组即监督改造小组、帮助教育小组、调解小组和安全检查小组。1978年底，浙江省公安厅根据中央和省委的指示精神，按照枫桥经验精神，派出工作组会同绍兴县公安局，在当地党委、政府统一领导下，组织卫生、交通、民政、宣传、商业、公安等部门的90多名干部，对绍兴县城关镇的社会治安秩序进行综合治理，全面整顿，分别对城镇建设规划、商业网点、公共交通、环境污染、社会治安等进行调查研究。一查影响治安的突出问题，二查危害治安的各种人员，三查引起治安问题的主要因素。在调查的基础上，对存在的问题，各有关部门密切合作，对症下药，综合治理，做到责任、政策、经费三落实，逐一解决问题。经过四个多月的综合治理和全面整顿，刑事犯罪活动明显减少，社会治安面貌大有改观，工作组的调查报告，公安部于1979年4月以《综合治理消除危害治安的因素》为题并加了编者按形式转发。有学者认为：综合治理是“枫桥经验”的基本内容之一，在“枫桥经验”初期就出现过，但当时没有正式称为综合治理，可以看成是综合治理的雏形，正式名称是绍兴县学习“枫桥经验”整顿绍兴县城关镇社会治安问题取得成效后，浙江省公安厅以“公安工作简报”形式推广绍兴经验时提出的，公安部1979年4月14日以“综合治理消除危害治安的因素——绍兴县城关镇整顿社会治安的好方法”为题并加了编者按将浙江省公安厅的简报转发，进而将社会治安综合治理的经验推广到全国。也有人提出：浙江省公安机关将中央要求和“枫桥经验”结合起来，推动创造了绍兴县“综合治理”经验，并在全国率先提出“综合治理”概念。虽是少数学者意见，但这少数学者意见却是相同的，即枫桥经验中就蕴涵综合治理思想，第一次明确提出综合治理概念的是1979年4月公安部转发浙江省公安厅绍兴县城关镇整顿社会治安秩序经验的简报，综合治理来源于枫桥群众治理社会治安问题的实践，是实践先于理论的，是实践经验的理论升华。

二、综合治理方针有实践和理论两个源头

实践源头是枫桥群众治理社会治安的实践及绍兴县治理城关镇社会治安的实践；思想源头是我国古代的“综合为治”治国理念和改革开放初期中央提出的“统筹解决社会治安问题”的战略思想溯源就是探讨起源，现代汉语上起源有“开始发生”、“事物发生的根源”之意，人们在探讨问题时往往将起源解释为事物的产生过程，如法的起源则是法是如何产生的。溯

源很多场合与渊源、探源意义相同。早在1997年由100多位专家学者参与编著的《社会治安综合治理实务全书》中就提出：社会治安综合治理作为解决我国社会治安问题的总方针，是中共中央依据我国社会主义初级阶段的理论和实践，总结了新中国成立以来，特别是改革开放以来社会治安工作的经验，并从新时期社会治安的实际出发，于1978年以后明确提出的；社会治安的综合治理，从实践经验到理论的升华和根本方针的提出，是一个认识不断深化、逐步走向科学的发展过程。这些论述都是正确的，但其后该书又将中央转发八部委《关于提请全党重视青少年犯罪的报告》作为综合治理正式形成的标志，对改革开放前社会治安经验未加论述，给人些遗憾，一是什么样的标志?理论标志还是实践标志?二是“枫桥经验”等最重要的综合治理实践作用未提起。笔者以为综合治理有两个源头，即实践源头和思想源头。

1　综合治理的实践源头也有两个：一个是枫桥群众治理社会治安的实践，另一个是绍兴县治理城关镇社会治安问题的经验。

(1)最初的“枫桥经验”就是新中国建国后综合治理的最早实践活动。1963年诸暨枫桥人民为维护社会稳定，保障社会主义教育运动的顺利进行，创建了治安保卫委员会，下设四个小组，即：监督改造小组、帮助教育小组、调解矛盾小组和安全检查小组；监督改造小组当时的任务是监督改造“四类分子”(即地主富农、反革命、坏分子、右派)，执行中央提出的要将绝大多数“四类分子”改造成为自食其力的社会主义新人的政策；帮助教育小组的任务是针对小错不断、大错不犯的“二流子”、落后分子进行帮助教育，以帮助他们克服缺点完善自身，成为对社会有用的人；调解矛盾小组任务是排查并化解矛盾，促成矛盾双方和解，促进社会的和谐稳定；安全检查小组任务是进行四防(防火、防盗、防特、防安全事故)检查，发现并预防安全隐患。治安保卫委员会在维护枫桥的社会稳定中发挥了重要作用，在此后的发展中，治安保卫委员会的四个小组有的逐步分化出去，并不断完善其功能。诸暨枫桥人民治安保卫委员会的做法是在党委政府的统一领导下动员广大社会各界群众共同参与下开展的，也是综合运用政策、法律、文化、教育、道德等手段进行的，实际上就是综合治理，或者说是综合治理的雏形。如果要说综合治理形成的实践标志，笔者以为最初的“枫桥经验”就是综合治理形成的实践标志，这个实践标志形成的时间是1963年而不是1979年或其他年份。

(2)改革开放之初，绍兴县城关镇治理社会治安的实践催生了综合治理概念的提出。绍兴县与诸暨县(后改为市)山水相邻，又同属于绍兴地区(即现在的绍兴市)，绍兴县城关镇与诸暨枫桥又是近邻。枫桥群众的治理治安问题经验对他们影响很大。毛泽东同志批示推广“枫桥经验”后，浙江省公安机关和广大干部群众始终坚持运用“枫桥经验”基本精神，把不断创新和发展“枫桥经验”作为解决社会治安问题的基本方法。改革开放之初绍兴县城关镇一度出现了较为严重的社会治安问题，群众反映强烈。1978年底，浙江省公安厅根据中央和省委的指示精神，借鉴枫桥经验，派出工作组，依靠当地党委、政府的统一领导，在深入调查的基础上开展综合治理取得了显著成效，是综合治理的重要实践活动。这一成功经验为浙江省公安厅、公安部所充分肯定，在概括这一成功经验时诞生了“综合治理”概念。

2　综合治理的思想源头。也有两个：一是我国古代“礼乐刑政，综合为治”的治国理念。“礼治”是古代儒家的主要治国思想，“礼乐刑政，综合为治”亦称“德乐刑政(德礼政刑)，综合为治”。《礼记·乐记》说：“礼以导其志，乐以和其声，政以一其行，刑以防其奸。礼乐刑政，其极一也。”又说：“礼乐刑政，四达而不悖，则王道备矣。”这是对于“综合为治”思想最早的系统阐述。汉武帝时代是中国历史上一个重要的社会转型期。中国的大一统社会至此得以完全建立。此后的中国历代封建王朝，为了确保以王权为中心的家天下的统治，除了从政治制度、意识形态等方面采取了一系列维护和巩固王权的措施外，维护社会秩序所运用的社会控制手段的一个重要特点就是“德礼政刑，综合为治”。二是1978年公安部召开第三次全国治安工作会议，《会议纪要》中提出“要统筹解决社会治安问题”，随后的1978年8月中央以61号文件转发了《第三次全国治安工作会议纪要》，并加了编者按：“中央同意《第三次全国治安工作会议纪要》，搞好社会治安，是国家实现四个现代化必不可少的一个条件。各级党委必须加强对治安工作的领导，统筹解决危害社会治安的问题。”“要统筹解决社会治安问题”就是“综合治理”，因而“综合治理”思想形成真正的标志应当是1978年8月中央转发了《第三次全国治安工作会议纪要》的61号文件，而不是1979年8月转发的八部委《提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的8号文件。

三、“综合治理”概念最早提出及其最初出发点

“综合治理”最早是什么时间提出的?其最初出发点是什么?这两个问题也是学界关注并有分歧的焦点。有说是1979年的，也有说是1980年的；有说是针对青少年犯罪的，有说主要是针对青少年犯罪的，也有说是针对违法犯罪等突出治安问题的。笔者以为浙江省公安机关在全国范围内第一次提出“综合治理”概念，公安部1979年4月作为中央国家机关第一次提出“综合治理”概念，“综合治理”最初出发点是解决违法犯罪等治安问题维护社会稳定的。

1　1979年4月公安部在国家部委中第一次提出了“综合治理”概念。1978年11月绍兴地区、绍兴县在省公安厅指导下，抽调地、县两级相关部门人员组成工作组，对城关镇违法犯罪突出等较严重社会问题进行集中治理，并取得明显成效。1979年3月浙江省公安厅为此编发了简报，简报中提出了“综合治理”概念；1979年4月公安部以第30期《公安工作简报》转发浙江省公安厅简报，第一次向全国推广“综合治理”的经验。

从历史文献中发现中央其他国家部委机关中，团中央也较早提出了“综合治理”概念，但团中央最早是1980年下发，“青少年保护法座谈会”会议纪要中第一次提出解决青少年犯罪问题要“实行综合治理的方针”，显然要比公安部第一次明确提出“综合治理”概念要晚些；公安部最早提出“综合治理”概念范围也要比团中央更广泛。如果硬要说是公安部简报不是中央文件，简报中提出，就不能算第一次提出，恐不是科学态度。公安部是国务院主管全国公安工作的主管部门，公安部转发的简报将综合治理概念正式推向了全国。当然由于是系统内部的简报，不为外界所熟知，尚情由可原。但公安部简报亦报送中央办公厅、国务院办公厅及中央政法委，同时在全国公安系统内下发，因而很多部门、人员都是知晓这一情况的，时至今日，也应该还原历史真象。

2　“综合治理”最早是针对社会治安问题的。从实践中看，无论是上世纪60年代枫桥群众治理社会问题的实践，还是上世纪70年代末绍兴治理城关镇的社会问题，都是以违法犯罪突出为主要特征的社会治安问题，青少年违法犯罪只是其中的部分问题。团中央因工作对象是青少年的关系，所以团中央第一次提出“综合治理”是针对青少年违法犯罪的。团中央的第一次只能是系统内的第一次，从全国范围来说，已经是第二次了。公安部转发绍兴县治理城关镇经验中，可以看出：(1)整治对象是盗窃、强奸、抢劫、精神病人肇事、求乞强讨等治安秩序问题和交通秩序问题；(2)采取的措施也是针对违法犯罪滋生的原因，如无业人员、回乡知青就业安置，闲散人员遣返，精神病人救治，商业网点合理规划等；(3)成效也集中反映在治安、交通秩序的改善上。这些都是治安问题，可见最初综合治理出发点应当是违法犯罪等社会治安问题。只不过由于青少年犯罪的突出性及特殊性，而在治理青少年犯罪中更应该强调“综合治理”。

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