从公共政策的角度看政府在养老保险中的作用

摘 要：养老保险政策是一项重要的公共政策。从公共政策的角度我们可以更加清地认识养老保险政策中政府和市场的关系。本文先梳理了不同学者对公共政策的定义，然后分析了政府、市场以及养老保险这项公共政策这三者间的关系，讨论了政府介入养老保险政策的的范围与程度，并提出我国政府在养老保险政策中的职责和任务。

关键词：公共政策；养老保险；政府

一、公共政策的定义

学者们关于公共政策的定义因人而异，并未形成统一的看法。拉斯维尔 （ Harold D. Lasswell）坎普兰 （ Abraham Kaplan）两位学者在他们 1950年合著之《权力与社会》一书中指出：“政策乃是为某项目标 ，价值与实践而设计之计划。 政策过程则包括各种认同 ，需求和期望之规划、颁布及执行。”这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划 ，以及它与一般计划的区别。伊斯顿 （ David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会价值做权威性地分配。此处的价值指社会上一般人认为的有价值，想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全和声望。托马斯？ 戴伊 （ Thomas Dye）为公共政策下了一个简明的定义，他说，凡是政府选择要做的或者不做的决定，即公共政策。其与伊斯顿的共同之处在于明白指出公共政策是政府制定的政策。罗伯特？艾斯通认为，公共政策就是“政府机构和他周围关系的关系”。

二、政府、市场、养老保险政策

政府在公共政策中扮演了一个相当重要的角色。讨论政府、市场以及养老保险这项公共政策这三者间的关系 ，不仅是行政体制和经济体制改革和发展的需要 ，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要课题。

（一）公共政策的主体： 政府——养老保险政策的制定者和执行者

政府所颁布的法令、制定的一系列政策都具有强制性，而公共政策的公共性决定了它的公共利益价值取向。也就是说，公共政策的制定是为了谋求最大多数人的利益而制定的，这也就意味着，一项公共政策也会去使得一些人的利益受损，所以只有由政府强制实施，才能保证公共政策的顺利实施。从另外一个角度来说，市场不是万能的，它在保证效率的同时，也会有失灵的时候，这种市场缺陷需要政府制定公共政策，这就是公共政策的逻辑起点。政府参与养老保险政策的制定，无论是在发达国家还是在发展中国家都无一例外。这是因为：个人会通过个人储蓄或者其他的一些投资为自己的养老而做准备，但是，短视效应的存在，使得人们在年轻的时候都有一种消费倾向。况且，老年人的收入保障是一个长久的计划，很多人缺乏必要的投资信息以及规划能力，而且收益稳定的投资工具也很找到。尤其是在发展中国家，，人们常常因为投资回报率低于预期而不能保证收益 ；其次 ，由于养老金从缴费到开始支付的时间的间隔通常需要二三十年 ，因此若由商业保险公司来经营 ，很多人会对商业保险保持这样长期的承若有所怀疑，特别是在遇到难以预料的高通货膨胀的时候。基于以上的这些原因，政府必须作为养老保险政策的制定和执行主体，而且在老龄化日益严重的今天，政府的参与就显得更加的重要了。

（二）政府介入养老保险政策的的范围与程度

当前中国，建设现代养老保险制度的关键仍然在于厘清政府和市场的职责边界。一是明确公共和私人养老保险的功能定位并确立合理比例。这是建立现代养老保险制度第一个需要破解的重大理论问题，也是改革任务最重的现实问题。现有养老保险体系的所有困难，包括结构严重失衡，一支柱独大，给付难以为继等，都主要地源于这个根本问题。二是明确政府分别在公共和私人养老保险领域的功能定位，包括（准）强制性、税优等公共政策的应用原理、监管框架的组建原则等。总体看，现代养老保险制度可以围绕政府的职责功能构建多支柱的养老保险供给结构。政府职责之外的全部领域，可以看作是市场机制的作用范围。

政府的主要职责是维护公平。首先，政府通过普惠性的公共养老保险保护弱势人群，实现全体民众的平等权利。完全市场化的养老保险制度饱受诟病，就源于社会公平的缺失。第二，政府通过公共政策扩大养老保险的覆盖范围。比如，养老保险普遍享受税优，是正向的激励措施。公共养老保险要求强制性加入，甚至通过税收征缴。职业养老保险常常借助强制性措施，或者自动登记等准强制措施，促使企业为员工建立退休金计划。第三，政府监管养老保险运营，确保养老保险参与者的平等地位。

（三）现阶段养老保险政策中政府的职能与任务。

养老保险制度的实践表明，政府是保持养老保险制度平稳运行、可持续发展的核心和基础，其作用是不可替代的。在现代养老保险三支柱中，公共养老保险构成第一支柱，以消除老年贫困为主要职责，采取现收现付制，是转移支付形式中的再分配。公共养老金应当覆盖全体国民，强调对弱势群体的保护。当然，对于缴费和非缴费人群，可以在保障程度上有所区别，形成梯次。在公共养老保险领域，政府的職责是直接提供、（通过税收等形式）强制征缴并提供阶梯型税收优惠。私人养老保险构成第二支柱和第三支柱。职业养老保险是第二支柱的主要形式，职责为抵御老年风险，由企业和职工共同承担，采取基金积累方式，可通过个人账户的企业年金、事业年金和团体商业保险等多种方式事项。政府在这里的职责是提供税收优惠，并考虑以强制或准强制方式扩大覆盖范围，保障职工权利。第三支柱是个人养老保险，功能是改善老年生活，由居民自愿购买，采取基金积累方式，主要通过商业保险和个人退休账户等形式实现。

三、结语

在养老保险政策中规范政府行为，对于体现我国“老有所养、老有所安”的社会主义保障原则，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义，既需要政府清楚地认识到本身应起的作用，更需要政府能力的提高；既需要养老保险政策本身的完善和长远构想，亦需要冷静地面对现实，认真解决具体问题。只要有实事求是的科学态度，有坚忍不拔的努力，就一定能使养老保险政策的功能顺利实现并不断完善，最终达到经济和社会的和谐发展。

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作者简介：

陈夏薇（1995—），女，山西省运城市人，山西财经大学2017届研究生社会保障专业.

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