政府间公共权责配置的内在机理与路径优化

报告中指出，中国政府间财政关系的变革既要考虑中央政府的稳定性需要，又要兼顾地方政府的收人权和均衡支出能力要求。总体看，这方面的数量分析相对起步较晚，成果侧重财政分权与宏观经济的关系等，缺乏对政府财政关系在公共品领域的进一步细化研究。

对政府间权责配置与公共品供给之间的联系，已有研究则主要集中在权责配置对公共品供给的影响上：一是公共品结构。大家普遍认为当前存在地方政府不顾居民实际需求偏好，公共支出侧重行政费用和建设扩张，忽视民生支出的情况。这方面傅勇、龚峰、范允奇的研究成果有一定代表性。二是公共品规模。郭庆旺将财政分权划分为财政支出分权和收入分权，前者对县级地方政府支出规模影响为正，后者为负。同时，他们指出政府组织结构特点一定程度上决定了财政收入分权对地方政府支出规模的影响程度。三是供给效率。高建刚认为财政分权与地方政府效率上之间为“U”型非线性关系，分权存在合适的区间，要采用适当的转移支付制度。在上述研究看来，政府间权责配置必然会影响政府公共品供给，公共品职责的履行是权责配置的结果，而较少将其作为起因，或者是权责配置的主要领域，而无论是从现代公共财政理论的发展规律还是从现实需求来看，公共品供给均应作为政府间权责配置的重中之重。

因此，本文研究目的在于，运用博弈论数理模拟的方法，围绕公共品这一重要领域重审中央与地方权责配置的内在机理，从理论上为解释政府间权责配置提供一个新的视角，作为现有研究的必要补充。从现实来说，也切合了建立现代财政体制，保障公共品有效供给的大方向，可能对政府制度创新的实际工作有一定的参考意义。

二、政府间在公共品供给上的权责配置机理：一个简单博弈模型

已有研究成果表明，权责在政府间的配置，实质上体现了不同政府主体之间的冲突与合作，也就是理性决策下的博弈过程。在公共品供给上，中央和地方之间需要划分责任，并配以相应的权利。中央从宏观调控和保障公共职能实现的目的出发，地方从达到职务晋升和实现公共职能目的考虑，均会进行公共品供给的权责互动和博弈。因此，中央和地方在权责上是否协调，将直接关系到公共品的供给效率。

（一）基本假定与目标函数

下面将尝试构建一个完全信息动态博弈模型，对中央与地方围绕公共品供给的权利配置进行博弈分析。该博弈模型建立在几个推理之上：其一，在公共品供给上政府初始的权利和责任是一致的。也就是说，通过财权获得的公共品供给权利（财权）等于通过事权承担的公共品供给责任（事责），但地方会根据中央配置权利和责任的具体情况来选择增加权利或减少责任。其二，各级政府在公共品供给上，事责越大，成本越高；财权越大，收益越高。事责的履行必须以财权为保障，且财权有除公共品支出之外如宏观调控、投资等其他用途，各级政府都有获得尽可能多的财权和承担尽可能少的事责的倾向。因此，事责在博弈中可视为负的收益（成本），财权则为正的收益。其三，存在“民众—中央—地方—民众”的偏好传递机制。中央的收益在代理人上体现主要是政府首脑的社会声誉，取决于公共品对民众偏好的满足程度，也就是政府事责的履行好坏；地方代理人地方官员的追求主要是职务的晋升，实现这个目的需要迎合上级偏好，也就是对地方公共事责的考量。

模型假定：第一，仅有两个博弈参与者，即以政府首脑为代理的中央和以地方官员为代理的地方；第二，符合简单的复合型人性假设，即中央和地方均以自身效用最大化为目标，但同时将利他因素作为效用的构成部分；第三，中央和地方均拥有完全信息，了解对方真实的成本收益，从而决定自己的选择；第四，中央的行为有先发性，即在权利的配置中，中央政府决定地方的收入和公共支出责任，地方需要根据中央决策来调整自己的策略。

政府效用除了取决于自身的财政收入（财权r）和公共支出（事责d）两个因素外，还受自身和其它政府提供的公共品数量影响。i政府的公共品数量用代表，g_-i代表其他政府公共品数量，α（0≤α≤1）则表示对其他政府公共品效益的评价系数，参照Robert Dur，Klaas Staal的效用函数，则政府的支付函数可表示为：

政府提供公共品的数量与政府公共支出而不是财政收入直接相关，同时，地方政府官员对晋级的偏好也就是地方公共品更为看重，那么对全国公共品的评价可以忽略不计。中央政府因为其利他性，对地方政府公共品效用的评价要高于地方政府对全国性公共品的评价。因此，在仅有中央和地方两个政府主体的模型中，地方支付函数可修正为：

（二）简单博弈分析

根据上述假设，构建如下图所示的博弈树。围绕公共品供给问题，中央与地方政府在权责配置中的完全信息动态博弈有以下三个过程：第一，中央先行决策，针对当前公共品供给情况选择是否调整地方政府的权责；第二，中央政府决策后，地方选择合作与不合作，在不合作的情况下地方会采取策略调整收益；第三，中央会观察地方的反应修正政策。

在博弈的第一阶段，中央的最优选择是第三条路径，地方则是第一条路径，但由于双方的最优选择均是不稳定的，有后续调整的可能，因而，权责相等的第二条路径将是双方能获得的最优结果，也就是达到了均衡状态。在中央对地方的公共品评价较高，且从整体的收益考虑时，将会做出这一选择，并将通过采取措施惩罚地方的不服从行为，维持这一均衡状态。但是，如果中央从本身的利益出发，对地方的公共品评价不高，且用强制手段控制地方公共品的供给量，则会选择第三种路径，于是开始第二轮博弈。

（三）基本结论

完全信息动态博弈显示，有两条路径可以实现中央与地方的财权与事责配置博弈的均衡：其一，正如本文对政府的复合性假定所秉持的，中央政府对地方的公共品事责履行具有利他性评价。因此，中央要顾及地方政府的公共品供给效益，在中央提供可以置信威胁的前提下，财权与事责完全对等为双方最优策略。其二，从自利性来讲，中央政府总是期望赋予地方政府较少的财权并使其负担更多的公共品供给事责，地方政府则会采取减少事责和提高财权的应对方法来提高自身的收益水平。因此，在中央财权大于事责的配置路径下，中央默许地方政府寻找其他收入以履行事责，实现了博弈的均衡。

三、路径优化的结果：中央主导下财力保障与公共支出责任相匹配

根据博弈所描述的权责配置机理，在公共品供给上，占据主导地位的中央政府可选择对等分权和相对集权两个方案，能实现政府间财政关系的相对稳固，并促进公共品的供给。不过，这两条路径将会受到中央宏观调控需要，地方经济发展需求和财力可持续性等多种因素的影响，如何在加入上述可能因素的情况下实现权责配置的稳定有效，则需要对路径进一步优化。

（一）财权与事责对等的路径优化

考虑到在政府的效用体系里，中央和地方的偏好不一致，如中央对集中财力进行宏观调控评价高，地方对获取财力进行经济建设的需求更强烈，双方均将有可能寻求更多的财权。加入上述因素，将会打破权责对等的均衡状况。

（二）中央财权大于事责的路径优化

在中央相对集权下，地方财权小于事责，前提是地方在中央默许下寻求更多增量收入。该路径在经济上升时期，地方财源充足时较易现实。不过，由于公共资源的稀缺性，地方政府不能通过举债、买卖土地等，无限制地攫取潜在财政收入，终会导致财力的不可持续。因此，在财政减收时，会出现地方对中央财经纪律的违反，争取存量财力的支配权，或是公共事责上的搪塞推责，触及中央利益并减少中央的效用，势必打破中央财权大于事责的均衡状态。

因此，中央相对集权的路径优化后，将重新回财权事责相等的均衡，且最终结果也是事责与财力的对等。

（三）中央主导下财力保障与公共支出责任相匹配

分析显示，无论是选择财权与事责对等还是中央财权大于事责，两种可行路径均会受各因素的影响而打破均衡，进一步优化的结果都指向了财力与事责的对等，也就是中央主导下财力保障与公共支出责任相匹配。具体说，包含以下内容：

第一，权责配置的中央主导与地方联动。政府内核心权责配置服从严格的层级原则，中央占据博弈的主导地位，并显现出自上而下的路径依赖。但由于中央的信息劣势，对地方的反应会相对滞后，因此也不能忽视地方联动。第二，非简单的权责匹配。政府间权责博弈具有更复杂和精细的特征，如果选择中央集权，应表现为控制力即质量上的集中，而非数量上的集中；如选择权责对等，也仅是财力与事责的对等，是地方政府承担的公共品供给也即公共支出责任，将与地方政府获得的财力对等。第三，财力与事责匹配的路径仅具有相对稳定性，考虑到政府偏好变化、财政收入波动等，该均衡将是偏移、打破与重归的动态过程。第四，精密的制度设计。鉴于权责配置过程的复杂性与动态性，需要不断加入各种规范调整措施予以优化，并配套以相应的制度设计。通过制定激励相容的制度，利用绩效考核、财经纪律等规则将对政府代理人的个人激励传导至集体，改变地方政府的效用体系，增强权责配置的稳定和有效。

四、政策启示

在兼顾双方利益的前提下，重新调整中央与地方之间的权责配置，是新时期深化财税体制改革的重要任务。从理论分析看，在公共品供给上，政府间的财政关系无论如何调整，要实现最终的所谓均衡状态，都需要取得权责的一致性，也就是走中央主导下财力保障与公共支出责任相匹配之路。近期的一系列改革举措，如清理划分事权、规范转移支付、地方债纳入预算管理等，表明我国正处于扭转中央地方权责错配，实现权责再均衡的关键阶段。只有在深入研究了政府间权责配置的内在逻辑和利益关系之后，才能有效调动中央和地方的积极性，制定符合经济理性和具备可持续性的现代财政制度。对此，本文的研究有以下几方面政策启示意义：

第一，应充分保障地方政府的财政权利。分析表明，尽管地方财权小于事责的均衡状态也可能出现，但不具备理论可持续性。长期看，地方获得的财权不一定与承担的事责相匹配，但财力保障必须与公共事责对等。因此，首先要加强与健全地方财政收入体系，形成以直接税为主体的地方财力，给地方以稳定可靠财源。同时，加大中央一般性转移支付比例，合理保证地方在财力支配上的自主权。其次，在专项转移支付等使用受限财力方面，在制度设计层面应考虑激励相容问题，多采取因素法分配，加大地方的微观决策权，同时将资金使用绩效与预算挂钩，提高地方在服从中央政策引导方面的正向激励。再次，对地方政府的潜在财政收入，包括债务融资收入、国有资本经营利润、公共资源处置收益、行政事业收费等，要尽可能明确权利边界，防止政策缺位带来的财政风险。最后，要尊重与引导地方自下而上联动的积极性。地方具有信息和执行优势。在涉及财政权责重置的重大改革中，中央因充分征求地方意见，尽量减少“一刀切到底”的顶层设计，允许地方政府尤其是省级和基层政府的因地制宜和创造性探索。

第二，合理限定政府的公共事责。相比财力的有限性，政府公共事责存在相对的无限性，需要在政府边界、事责分配和优先顺序上加以限定。首先，在处理政府和市场边界上，将大量可以通过市场自由调节的社会事项从政府的职能中剥离出来，经济发展上减少对市场的直接干预，公共服务上向市场主体购买，减少政府直接的公共事责，并相应减少财政供养机构和人员。其次，重新划分中央和地方事责，将国防、国家安全、环境监测等全国性公共事责和混合事责上划中央。最后，在公共品的供给结构上，按照“保障基本公共品，调节发展型公共品，限制享受型公共品”的路径，把地方政府的事责重点放在环保、医卫、教育等民生类基本公共品，基本建设、产业调整和较高的福利保障等发展型公共品以引导和调节为主，对超前消费、过度福利、形象工程和奢侈浪费等享受型公共品进行严格限制，协调安排中央和地方在公共品上偏好的不同。

第三，构建几个必要机制。首先是权责法定机制。建立与完善地方财力体系，最终要以法治化为实现手段和基本目标。因此，在宏观层面确定中央与地方的财政关系，确认地方组织本级收入的主体地位，中央则拥有决定性财权和超出本级需要的调控财力，对地方财力进行平衡和调节，修订《宪法》和制定《政府间转移支付法》。其次是谈判协调机制。在政府之间、各种权责的边界会留下制度缝隙。建立一个对财力公共部分的谈判协调机制，可以补偿财力配置上的效率缺失。一是建立调整机制，允许通过法定程序不定期重新确定权责构成和中央与地方分配。二是准许有部分机动财力，通过中央和地方互动，通过谈判协调分配。三是对财力配置出现的新情况在制度设计上留出空间，如新增收入报告分析制度。最后是监督约束机制。加强预算监管和预算绩效管理，对地方政府财政行为进行绩效考核，作为确定和调整各种财力构成的依据之一。同时，加强对财政违法违纪行为的惩处力度。

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