“十二五”期间保障房建设如何“保障”

内容摘要 保障房供给对于城市而言在短期和长期有着不同的成本和收益。以实地调查所观察到的黄石、深圳和重庆的保障房供给实践为基础，将地方政府视为趋利避害的利益主体，通过对其在保障房供给及“土地—资金”筹集策略背后的动机的分析可以发现，地方政府往往结合当地实际发展水平及所面临的问题，综合权衡后做出最有利于城市发展的决策，并确定保障房供给及“土地—资金”筹集策略。为此，提出“十二五”期间如何激励地方政府提供住房保障，以及如何促进住房保障与城市发展良性互动的政策建议。

关键词 十二五 保障房 地方政府 动机分析 土地—资金 成本—收益

作者 1郑思齐，清华大学建设管理系副主任、副教授、博士生导师；2张英杰，清华大学建设管理系博士生。（北京 100084）

基金项目 国家自然科学基金（70973065和71273154）、国家社会科学基金重大项目（09&ZD042）、教育部新世纪人才支持计划（NCET-12-0313）

国家“十二五”规划纲要中提出2011至2015年建设3600万套保障房的目标，这标志着保障房建设这一重大民生工程进入一个集中快速发展阶段。但一些阻碍保障房供给的关键制度因素仍未破解，特别是地方政府动机和资源筹集机制问题。第一，建设任务自上而下层层摊派，导致供给与需求错配。例如，从区域结构来看，2010年西部地区建设任务约占1000万套的44%，东部地区占30%，中部地区占25.7%。[1 ]相对于住房保障需求更高的东部地区，西部地区的保障房建设任务反而更重。第二，中央与地方政府的责任分担机制不合理，当前中央政府投入较少，依然以地方政府投入为主。以2011年的情况为例，1000万套保障房约需资金1.3万亿，其中通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集8000多亿，中央财政投入1000多亿，需要各级地方政府筹集4000多亿，加之房地产调控造成的土地出让金大幅下滑，各地资金缺口颇大，[2 ]这就导致地方支出压力巨大，无法有效推进保障房供给。第三，住房政策以短期临时性行政干预为主，尚未形成长期制度化的住房保障政策，无法从根本上激励地方政府提供住房保障。当前的住房保障政策主要是中央政府以行政任务的形式下达，目的是应对商品房价格持续上涨所导致的居民居住问题，依然有“头痛医头、脚痛医脚”的特点，缺乏整体设计和制度保障。

在当前背景下，承担住房保障任务的主力依然是地方政府。中央政府能否通过机制设计切实增强地方政府动机，以及地方政府能否及时和有效地筹集如此庞大的土地和资金资源，是能否有效完成保障房建设的关键。对地方政府保障房供给策略及其背后动机的分析，有助于更深入地理解地方政府保障房供给行为背后的逻辑，帮助中央政府设计更有效地激励地方政府的政策措施，促进住房保障事业的可持续发展。与以往定性分析文章的不同之处在于，笔者将从“成本—收益”角度建立一个分析地方政府动机的框架，结合实地调研，通过对“十二五”初期在保障房供给方面表现积极的三个城市（黄石、深圳和重庆）在住房保障模式上的可复制性和可持续性的观察，试图提出真正有效激励地方政府供给保障房的政策建议。

地方政府提供住房保障的动机分析

从不同的时间维度来看，地方政府提供住房保障的成本与收益具有显著的差异。虽然短期内需要付出高昂的成本，但长期则可以收获明显的社会和经济效益。

1.短期成本巨大

保障房建设会为地方政府带来很高的成本。一方面，在房价快速上涨的背景下，供给保障房用地会减少地方政府的土地出让收入，巨大的机会成本有悖于地方政府的“土地财政”理念。目前，地方政府主要依赖“土地财政”来弥补财政缺口，这使得他们难以放弃高额的土地出让收益，因此会想方设法减少保障房用地，降低因此产生的机会成本，“民生”被让位于“经济”。另一方面，一些地方政府不愿实现较高的住房保障水平，以免更多低收入者涌入，增加财政负担。这是因为，住房保障是一种社会福利政策，具有收入再分配的功能。而根据公共财政理论，地方政府缺乏投资于这类福利政策的动机[3 ]。它们通常具有“嫌贫爱富”的倾向，往往不希望过多低收入人口居住在自己的城市中。

因此，如果地方政府仅关注短期的城市建设和经济增长，住房保障意味着巨大的成本，自然缺乏建设保障房的动力，尽可能地回避投入资源提供住房保障。前几年的一个典型例子是，2008年中央设立保障房专项补助之初，各地“跑部进京”申请保障房建设任务。而实际情况却是需要地方政府承担大部分建设费用，于是后来两年，地方的积极性明显消退，惟恐中央下放的任务指标过大，掏空了自己的腰包。[4 ]

2.长期社会和经济收益明显

住房不仅仅是提供遮风避雨的物质空间，更重要的是为城市居民提供生活环境和社会交往空间，为民众融入城市劳动力市场和主流社会，以及获得各种公共服务创造机会。因此，为低收入者提供的居住机会也必须具有城市公共服务和就业机会的基本可达性。这意味着，对于地方政府而言，住房保障并非毫无产出的成本投入，而是能够带来经济和社会收益的“社会投资”，只不过这些经济和社会收益中有些只有在长期才能体现。这些收益包括但不限于：

（1）保障房建设通常与周边基础设施的改善相并行，这有助于提高城市基础设施水平并优化城市空间布局，有效推进城市化进程。（2）保障房建设能够增加城市的可支付性住房供给，降低居住成本，吸引劳动力流入，从而稳定和扩大城市的劳动力队伍。（3）保障房建设能够改善城市低收入群体的居住环境（包括物质环境和社会环境），有利于他们逐渐融入社会主流生活，积累人力资本，提高技能水平。

前两条都能够给地方政府带来收益：其一，公共服务和基础设施的完善有利于本地区整体社会经济环境的改善，增加社区和城市的吸引力，这部分价值是被固化在区位上的，不会随着受保障者的流动而转移，所以地方政府也会有动机去改善低收入社区周边的公共服务水平。其二，通过保障房可以吸引城市所需的劳动力，增加对产业的有效劳动力供给，有助于加速产业发展，提高城市的经济增长能力，这也是地方政府所愿意见到的。不过，这两种收益均需要较长时间才能逐渐显现，很难在官员一届任期之内见到显著的效果。但是，第三条所述收益，由于劳动力的流动性而不能被地方政府独享（例如，农村移民在某城市获得技能提升后可能会迁移到其他的城市），地方政府的投入和产出就无法实现匹配，从而可能缺乏承担住房保障成本的动机。但不管怎样，劳动力素质提高的社会收益在全国层面是基本不会外溢的，这就需要来自中央政府的激励。

可见，地方政府提供住房保障动机的强弱，取决于其对上述各种成本和收益的综合权衡。现实中，多数城市缺乏提供住房保障的动机，主要是因为短期成本与长期收益无法实现匹配。如图1所示，短期内的成本巨大，而收益只有在长期才能显现，很可能超过了当前地方官员的任期，并且不能被本城市所独享。

而不同社会经济发展阶段的城市，对上述成本和收益的敏感程度也不同，提供住房保障的动机也会有强有弱。笔者从这个角度尝试将中国城市分为如下三种类型：

第一类城市需要推进基础设施建设并优化城市空间结构，该类城市会将保障房建设与基础设施建设捆绑在一起，并通过针对低收入居民的拆迁安置将城市核心区的优势区位腾退出来，实现城市空间结构调整。因此它们会看重保障房建设（及连带的基础设施投资）在区位价值提升方面的收益，建设保障房的动机也会较强，该类城市以一些老工业城市为代表。

第二类城市经济水平较高，正在进行产业结构调整，从劳动密集型向技术密集型产业过渡。这些城市不再打算发展以低技能劳动力为主的产业，也不愿意由于提供了较多的住房保障而吸引过多的低技能劳动力，因此提供住房保障的动机较弱，此类城市以一线城市为代表。这些城市可能有两种选择：一是帮助本城市已有的低技能劳动力进行人力资本积累，二是直接吸引外来的高技能人才。

第三类城市处于城市加速发展阶段，需要吸引大量的劳动力来推动经济增长，该类城市会很看重住房保障在吸引劳动力和降低劳动力成本方面的收益，建设保障房的动机会较强。该类城市以一些以劳动密集型产业为主体且劳动力较为缺乏的城市为代表。

典型城市保障房供给实践及其动机分析

尽管存在上述“短期成本与长期收益的不匹配”问题，我们在实践中仍然观察到，部分城市政府仍有较大的积极性来建设各类保障房。这里就有一个值得探索的问题，这些典型的城市政府是如何平衡住房保障的成本与收益的？

1.黄石

黄石保障房供给的特色在于其借助“双试点”①地位所建立的融资平台，以及与棚户区改造工作紧密结合。资金方面，黄石专门建立了公租房投融资平台——“众邦城市住房投资有限公司”②，统筹土地和资金资源，保障棚户区改造和公租房项目的顺利推进。土地方面，为了实现与市场接轨，便于平台公司的运作，均采用出让形式供应，同时坚持“以需求定供给”的原则，主要在旧厂区周边的“棚户区”附近，配合“旧城改造”建设公租房。[5 ]

黄石作为典型的老工业城市，属于上文所述的第一类典型城市。当前，正处于产业结构由重工业向轻工业及服务业转型的关键阶段，最为关注如何加快“棚户区”改造以盘活存量土地资源，为城市的下阶段发展提供中心地区的优质土地资源和更良好的基础设施。因此，黄石将住房保障工作与当前城市发展的瓶颈问题——“棚户区改造”有机地结合在一起，其收益是加速了“棚户区改造”的进程，通过对低收入居民的拆迁安置将城市优势区位的土地腾退出来，促进城市空间结构优化（将城市中心的老旧居民区转换为商业核心区）。同时，黄石还通过市场化运作降低住房保障的成本以提高净收益。如此，黄石一方面依靠融资平台，在对政府所拥有的有限资金和实物资产进行整合运作的基础上，积极引入政策资金（国开行贷款）支持，降低融资成本；另一方面，市场化运作“棚户区改造”的腾退土地和配套设施，提高收益能力。

2.深圳

深圳③的住房保障工作正在由“生存型保障”向“发展型保障”转变[6 ]，定位于优先解决户籍住房困难家庭与未来城市发展所需要的各类人才的住房问题。在土地方面，为解决土地供应瓶颈问题，深圳计划通过地铁上盖物业配建、商品房用地出让配建、城市更新配建等方式，多渠道筹建保障房。在资金方面，“十二五”期间资金总需求约为715亿元，深圳计划通过保障房租售回收资金再投入约185亿元、土地净收益等财政新增安排资金投资约192亿元、社会投资约338亿元等方式筹集。[7 ]

深圳经济发展水平较高，经济增速较为平稳，正处于加速城市产业升级和经济结构调整的关键时期，逐渐淘汰劳动密集型产业，属于第二类典型城市。就深圳的住房情况来看，“城中村”这种市场自发形成的低成本住房供给，已经解决了本地住房困难以及相当多外来人口的基本住房问题。吸引更多的高技能人才，是提升城市人力资本水平，促进产业转型的关键。因此，深圳不再继续考虑基本住房保障问题，而是将人才安居房纳入住房保障体系，将住房保障的重点从户籍低收入家庭转移到高新技术产业所需的各类人才，其最大的收益就是通过人才安居工程吸引城市发展所需要的人才，支撑城市产业升级并提高城市竞争力。不过深圳市政府能够用于供给保障房的资金和土地都较为有限④，所以在资源筹措上选择市场化运作的方式分担供给保障房的成本，其多元化特征较为明显。

3.重庆

重庆2010年提出建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房供应体系，开始推行以国有经济主体主导的公共租赁住房建设模式。“十二五”期间，重庆将新建3100万平米的公租房，占地3万亩；在主城区一、二环线之间新规划的21个聚居区和产业园区中均衡布局。[8 ]重庆的保障房建设任务完全由市属国有企业负责（重庆市地产集团、重庆市城市建设投资公司和重庆两江新区开发投资集团等）；土地均由政府从下属国有企业的土地储备⑤中划拨；资金方面，总需求量约1198亿元，其中30%由各级政府提供，剩余70%由开发企业从社会融资。⑥

重庆正处于经济加速发展和城市建设的持续扩张阶段，地方政府最为关注如何吸引足够多的劳动力，加速城市发展，属于第三类城市的典型代表。一方面，重庆以城乡统筹为契机，通过公租房建设吸引周边农村劳动力进城，并实现大型产业园区劳动力就业与居住的空间平衡，支撑产业发展——重庆在重点产业园的周边布局大量公租房⑦，降低产业工人的居住和通勤成本，保证了城市经济增长的劳动力来源和成本优势。另一方面，重庆将公租房建设与基础设施投资结合在一起，促进城市外围区域的加速成熟，在更广的时间和空间范围内实现保障房建设的成本收益匹配。在借助大型公租房社区快速聚集人气的同时，重庆还在周边建设交通基础设施（如城铁）和其他公共服务设施（学校及大型购物中心等），加速周边政府的土地储备的升值，最终外围收益还是会回到政府的“钱袋子”中。实际上，重庆是以现有土地储备和土地升值预期为（显性或隐性）抵押或担保融资，资金和土地相互促进形成循环。

案例城市模式的可推广性及相关政策建议

上述三个案例城市的实践模式各具特色，我们可以从可复制性和可持续性的角度进一步考察。

从可复制性的角度来看，这三个城市保障房供给及“土地—资金”资源筹集的经验，可以为其他城市提供一定的参考，但这些城市又存在各自的独特性，是难以在其他城市复制的。第一，黄石将住房保障与城市空间结构调整的关键瓶颈问题有机结合在一起，这样地方政府就有了充足的动力，这种实践思路值得借鉴。第二，深圳提供的“发展型住房保障”的策略值得一些经济发展水平较高的大城市参考，但伴随城市更新和“城中村”改造所释放出的住房保障需求受到重视，深圳在后续实践中的经验和教训需要进一步关注。第三，重庆的实践方式依赖于丰富的土地储备，较难复制，不过对于发展初期的中西部城市或中小城市而言，可以考虑在土地成本相对较低时储备较多的土地，以增加未来土地供给的灵活性；也可以借鉴重庆将城市发展与保障房建设密切结合的思路，从城市整体利益出发布局保障房。

从可持续性的角度来看，也必须注意地方政府在实现“成本—收益”匹配的实践中所隐藏的风险和问题。因为中央政府的缺位和制度设计的不足，这些城市只能是“八仙过海，各显神通”，尝试各种方法来实现收益与成本的匹配。其中，黄石和重庆在实践中均属于借助对土地未来升值收益的乐观预期进行融资，平衡当期的住房保障建设投入（如图2所示）。其本质依然隐含着“经营城市”的逻辑，虽然能够将未来的长期收益变现，但也存在着不容忽视的风险：如果实体经济后劲不足，或者这些区域的居住和商业需求不如预期，那么土地升值可能无法实现，就可能引发地方政府的偿债风险，必须加以防范。而如果一个城市的政府官员将保障房建设作为一个短期的政绩目标，这种风险就更加明显了。

如何能够更有效地激励地方政府动机，促进住房保障事业的可持续发展？笔者认为，核心的解决思路在于中央政府应进行创新性的制度设计，帮助地方政府实现住房保障短期成本与长期收益的匹配。

1.中央政府应加大住房保障投入

劳动力的流动性特征要求社会福利政策的成本应主要由中央政府承担，而住房保障作为公共品的社会收益也有部分是有利于地方的，需要中央和地方分担财政支出：以美国为例，从可量化的财政成本（含财政支出和税收损失）角度看，美国中央政府的支出约是州和地方政府的二十倍。[9 ]因此，中央政府应该逐步提高在住房保障方面的财政支出，并提供更多的税收减免和金融政策支持。

2.鼓励因地制宜以提高地方政府的动机

中央政府应充分认识到各城市对保障房客观需求的差异性，避免自上而下的强制性摊派，结合当地住房保障需求的规模和结构，采取“自下而上，以需定建”的方式（比如，广东省2012年已经开始施行“问需于民，以需定建”的保障房建设新思路[10 ]），努力实现供给与需求的匹配，以提高住房保障的效率和地方政府的积极性。在具体形式上，鼓励不同地区“因地制宜”。对于住房市场已较为成熟、住房存量较为充裕的城市，可不硬性要求新建保障房的数量，而是通过货币补贴和存量挖潜的方式达到提高住房保障水平的目的。对于地方政府将住房保障外部收益内部化的创新性措施，也应当允许，不过需要关注并控制其风险水平。

3.以制度设计引导地方政府关注长期收益

中央政府可以考虑改进地方官员的考核机制，引导地方政府关注城市发展的长期收益，增强地方政府提供住房保障的动机。探索将住房保障目标纳入地方政府政绩及官员晋升考核内容的有效方式，比如将低收入居民的生活满意度作为官员晋升考核的一项关键指标，引导地方官员从“关注经济”转向“关注民生”，将住房保障的长期经济和社会收益转化为当前建设保障房的内在动力，促进住房保障与城市发展的良性互动。

[本文特别感谢国务院发展研究中心社会发展研究部林家彬研究员所做出的贡献。]

注释：

①国家住建部“以共建共有产权廉租住房为基础，结合棚户区改造的公共租赁住房制度建设”试点城市，以及国家开发银行“开发性金融支持保障性住房体系建设”试点城市。

②黄石的众邦城市住房投资有限公司和住房保障中心属于合并办公，实行两块牌子，一个机构。黄石市政府将全部的保障房资产，以及棚户区改造的腾退土地等具有升值空间和保值功能的优质经营性资产均注入该公司。在众邦公司成立之初，由市政府出资4000万元和国有住房资产7500万元，组成注册资本1.15亿元。随后，黄石将近年来已竣工和收购的廉租住房、公共租赁住房、国有直管公房、在建的公共租赁住房以及政府部分办公用房等优质资产全部注入公司。为满足“十二五”期间的保障性住房建设资金需求，黄石市政府还将6000亩建设用地收储和出让权利注入平台，并将棚户区改造安置后腾退的土地及整理改造后的增值收益打包注入公司，进一步提升公司的融资能力。

③深圳存在着大量的“城中村”住房，在相当程度上辅助解决了深圳常住人口的住房困难问题。但本文聚焦于城市政府的保障房供给及资源筹集模式分析，在此所讨论的深圳保障房建设情况，是专指现阶段深圳市政府主导的保障房，并不讨论“城中村”住房问题。

④一方面，虽然深圳市政府财力相对较为雄厚，但需要应对的城市建设和管理任务也很多，能够用于保障房的资金有限；另一方面，深圳的高速发展已经占用了关内绝大多数的可建设用地，未来发展的空间增量非常小；“城中村”改造涉及利益复杂，推进缓慢，难以释放出有效的存量土地。

⑤自2002年起，重庆市开始规范土地一级开发市场，由几家市属国有企业（主要为重庆地产集团、重庆城市建设投资公司、重庆渝富集团，以及政府的土地储备整治中心）负责土地一级开发和储备工作。当前，这些企业积累了约30万亩的土地储备。

⑥各级政府提供的资金包括：（1）中央安排的专项资金；（2）市财政年度预算安排资金；（3）土地出让总收益的5%；（4）个人房产税。企业的融资渠道主要包括：（1）银行贷款；（2）非银行金融机构贷款（包括社保基金、保险资金等）；（3）住房公积金贷款；（4）发行债券；（5）其他渠道，如票据。各级政府提供的资金中，争取中央财政投入160亿元，重庆市财政投入200亿元。

⑦比如将东部的公租房与茶园新区和未来御临组团工业基地相结合，西部的公租房与大学城、微电子园及西彭产业基地的发展相结合。

参考文献：

[1]任兴洲.对保障性住房建设及相关制度与政策问题的认识.CMRC中国经济观察，2011年秋季（27）：11-17.

[2]齐骥：建设1000万套保障房大约需要投资1.3万亿. 新华网， 2011.3.9.

[3][9]郑思齐、符育明、任荣荣.住房保障的财政成本承担：中央政府还是地方政府.公共行政评论，2009（6）.

[4]张小宏、郑思齐.住宅用地供给短缺背后的地方政府动机.探索与争鸣，2010（11）.

[5]郑思齐、廖俊平、任荣荣、曹洋.农民工住房政策与经济增长：一个劳动力市场和住房市场的理论模型.经济研究， 2011， 46（2）： 73-86.

[6]2011年深圳住房保障发展报告.深圳市房地产评估发展中心住房保障部，2012.

[7]深圳市住房保障发展规划（2011-2015），2011.

[8]重庆市公共租赁住房建设情况调研报告.清华大学房地产研究所，2011.

[10]广东保障房建设问需于民.新华网.http：//news.xinhuannet.com/house/2012-06/12/c_123271327.htm.

编辑 李 梅

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