发达国家促进城镇化进程的就业促进政策借鉴

【摘　要】　根据“十二五”规划纲要，未来5年我国城镇化率要提高4个百分点，到2015年城镇化率将达到51.5%；发达国家在城镇化进程的各个阶段均制定和实施了一系列促进就业和再就业的政策措施，对其城镇化实现起到了积极作用；随着我国城镇化进程的深入，现有就业制度和就业体制的缺点和不足也逐渐暴露，发达国家城镇化进程中就业促进政策可资借鉴。

【关键词】　城镇化 就业促进 政策

1.　我国城镇化进程中就业促进政策的不足

自1980年，我国进行以市场取向为特征的就业制度改革，30年来，就业制度改革取得了显著成果。但是，随着我国城镇化进程的深入，现有就业制度和就业体制的缺点和不足也逐渐暴露，越来越成为城镇化和现代化的羁绊，主要表现在以下几方面：

第一，相关立法滞后，就业监督机制不健全。从1995年开始，我国在颁布实施《劳动法》、《职业教育法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等与就业相关的法律法规，国务院也先后颁布实施了《女职工劳动保护规定》、《残疾人就业条例》、《职工带薪休假条例》等相关条例。但与之相配套的制度执行机制、监管机制以及违法申诉和惩戒机制却迟迟没出台，导致已有制度在实践中的效力大打折扣。一些企业违法拖欠工资、擅自延长劳动时间、侵害女职工合法权益等现象时有发生。

第二，就业培训机构庞杂，培训效果差。一方面，我国的就业培训工作承担主体既有国家和地方政府组织的常设或临时性培训机构，又有中等职业技术学校和社会各级各类职业培训机构，这些培训机构工作水平参差不齐，缺乏有效规治，培训内容针对性、实效性不强，存在着一定的盲目性和滞后性，与用人单位的需求相去甚远。另一方面，国家虽然出台了一些就业培训机制以及相关规定，但并没有建立就业培训的长效机制和健全的组织机构及培训体系，致使就业培训收效甚微。

第三，劳动力市场体系分割，劳动力无序流动。从总体上看，我国劳动力市场仍处于发育的初级形态。虽然已初步建立了职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等就业服务项目，但各种服务项目存在着严重的城乡分割和区域不统一问题。城乡之间、市县之间、省市之间缺乏有效信息沟通和协调，难以形成促进就业的整体合力。劳动力外出务工仍主要靠“血缘、人缘、地缘”等关系，还存在比较明显的自发性、无序性，就业成本较高。

2.　发达国家城镇化进程中的就业促进政策

一国劳动力的就业状况如何，就业制度完善与否，不仅直接关系着劳动力资源的配置效益，而且也影响着社会资源的合理利用和城镇化的水平及质量。发达国家在城镇化进程的各个阶段均制定和实施了一系列促进就业和再就业的政策措施。

第一，建立健全就业和再就业制度。为保障就业水平，发达国家政府一直将完善就业和再就业制度作为经济工作的中心问题。美国政府先后制定和通过了《社会保障法》（1935）、《就业法案》（1945、1946、1964）、《人力开发与培训法》（1962）、《职业教育法》（1963）、《青年就业与示范教育计划法》（1974）、《充分就业与平衡发展法案》（1978）、《就业培训合作法》（1983）、《工人调整和再训练通知法》（1988）等相关法律制度及其修正案。日本政府则先后制定了《职业安定法》（1947）、《失业保险法》（1947）、《紧急失业对策法》（1949）、《职业训练法》（1958）、《职业安定法》（1960）、《残疾人雇用促进法》（1960）、《雇用对策法》（1966）等相关法律制度，形成了以《雇用对策法》为基础的完整的就业促进法律体系。

第二，改革失业保险制度。发达国家普遍建立失业保险制度，为失业者提供物质帮助，维持其失业期间的基本生活，为他们再就业提供缓冲期。失业保险制度具有保护失业者将来从事劳动和维护社会稳定的功能。现阶段，各国政府在不断完善失业保险制度保障功能的同时，也制定了相应的失业保险约束机制，限制“自愿失业”者领取失业保险金。一般规定失业者只有在接受职业培训和积极寻找工作的条件下，才可领取失业保险金，期满仍未找到工作的则要申请其他救济金。

第三，不断强化和完善就业培训。发达国家政府设立相应的机构，对失业者广泛进行就业和再就业培训，将其视为实现再就业的重要内容和基本前提。美国建立了以“职业中心”为主体的就业、再就业培训体系。就业培训由劳工部具体负责，联邦政府提供资金支持，州、地方政府、企业和个人配合进行。同时完善劳动力就业信息服务网络。在克林顿政府执政期间，美国的失业率一直保持在近30年来的最低水平（5%左右），就业培训功不可没。日本则分别建立了由国家或都、道、府县、劳动福利事业团等公共部门主办的和民间主办的就业培训体系，对失业者进行就业训练和相关指导。

第四，积极鼓励、促进中小企业发展。当今欧盟，中小企业已成为本国工人的最大雇主，各国中小企业占企业总数的比重为99.9%，就业人数占就业总数的比重为72%。各国政府为促进中小企业发展采取了多种措施，主要有提供专项贷款，实行优惠利率，减免税收，简化各种行政手续，公平合理地让中小企业参与政府项目的投资，政府探索建立服务系统、提供技术服务和实行合作网络等。

3.　发达国家促进就业和再就业政策的启示

第一，完善就业和再就业制度。目前，我国就业和再就业工作中所面临的法律基础不完善、实施方式不规范、劳动力市场多重分割等问题，实质上都是就业制度不完善的表现。它不仅影响就业工作的高效开展，而且也将严重制约我国经济社会的发展和城镇化进程。因此，我们应该把制度建设放在就业和再就业工作的突出位置。现阶段重点是抓好就业监督及配套机制建设、加快健全适合我国国情的失业保险体系。面对我国隐性失业显性化、大学生群体就业压力加大等问题，要缓解就业压力、维护社会稳定，必须尽快健全覆盖所有职业和社会群体的失业保险体制。

第二，加强就业培训，完善就业服务。针对目前我国就业培训制度不健全，资金投入不足，管理分散，培训市场不规范，培训机构参差不齐，培训内容单一，就业适应性差，供需脱节等突出问题，应尽快建立健全政府扶持、社会参与、面向全体劳动者的职业技能培训体系。加强创业培训和再就业培训，加强对失业人员的再就业培训，为他们提供符合市场需求的技能、技术，尤其是要将没有接受过职业技能培训的劳动者，特别是农村剩余劳动力纳入到职业技能培训体系中来。加快建立统一、开放、竞争、有序的劳动就业市场，充分发挥劳动就业市场在人力资源配置中的基础性作用。加强就业信息网络建设，充分发挥网络信息传输速度快、及时、便捷的优势。加快劳动就业市场信用体系建设，规范企业和个人的就业行为。

第三，大力发展中小企业和服务业，促进和扩大就业。充足的就业岗位是扩大就业的前提，没有充足的就业岗位就难以实现充分就业，中小企业和服务业等劳动密集型产业在创造就业岗位方面具有明显的发展优势，是我国农村剩余劳动力转移的主渠道。因此，政府要积极扶持中小企业和现代服务业发展，给予适当的政策倾斜，着力解决中小企业在发展中遇到的困难。同时，积极发展对外劳务输出，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式，实现和扩大就业。

第四，注意发挥政府与市场的双重功效。发达国家的就业和再就业是通过市场来实现的，市场在人力资源的有效配置中发挥着主体作用，即劳动力供求双方通过自由选择和互相竞争达成契约从而实现就业。但市场主体作用的发挥并不排斥政府对就业和再就业进行宏观调控。在促进就业中，政府的作用主要体现在：①制定劳动法律法规，协调劳资关系，维护平等就业；②建立社会保障体系。其中，与就业联系紧密的是工伤保险、失业保障和养老保险；③采取积极的劳动力市场政策。

※基金项目：黑龙江省自然科学基金项目，项目编号：A201010；G200922

作者简介：张洪艳　（1971_　）　女，哈尔滨商业大学　财政与公共管理学院　副教授；东北林业大学　经济管理博士后；研究方向：公共财政理论、社会保障理论　。

（作者单位：哈尔滨商业大学）

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