振兴苏北经济的江苏省财政政策评价

摘要：改变苏北经济落后状况，江苏省财政政策经历了促进发展、振兴苏北和南北挂钩共建三个阶段。运用财政理论试着对江苏省振兴苏北的财政政策作出评价，振兴计划改变了苏北经济落后的状况，由于区域竞争的原因，苏北与苏南的差距进一步加大，为防止出现“美左桥诺”现象，需要进一步改进振兴苏北经济的财政政策。

Abstract: Changed the northern Jiangsu economy backwardness condition, Jiangsu Province financial policy experiences the promotion development, to promote the northern Jiangsu and the north and south suspension hook builds three stages. Tried using the financial theory to promote the northern Jiangsu financial policy to Jiangsu Province to make the appraisal, the promotion plan changed the northern Jiangsu economy backward condition, as a result of the region competition"s reason, the northern Jiangsu and Southern Jiangsu"s disparity further enlarged, to prevent the appearance “US left bridge” the phenomenon, needed to further improve promotes the northern Jiangsu economy financial policy.

关键词：财政政策 振兴苏北 竞争

key words: Financial policy Promotes the northern Jiangsu Competition

作者简介：肖文圣，1969.11，男，江苏泗洪县人，三江学院经济学院讲师，研究方向：经济创新管理。

自从江苏省1994年确立区域共同发展战略以来，特别是2001年成立了江苏省苏北发展协调小组以来，苏北成为江苏经济发展的一个重要热点，苏北面貌也正发生着巨大变化，比如出现了沭阳县花木产业和兴化农副产品产业集聚的良好局面。

一、振兴苏北经济的财政政策概况

振兴苏北经济的财政政策主要体现在近几年的江苏财政预算政策中。典型的是苏财预[2004]54号文“促进苏北地区加快发展若干政策实施细则”，苏财预[2005]33号文“关于明确加快苏北振兴有关财政政策实施办法的通知”，苏财预[2006]119号文“关于支持南北挂钩共建开发区政策措施的通知”。

振兴苏北经济的地理区域指徐淮盐连宿五个地级市，振兴苏北经济的财政政策经历了促进发展、振兴苏北和南北挂钩共建三个阶段，也是加快发展苏北经济的三个层次，省对苏北振兴的的力度在省政府的人代会中逐步得到体现。比如，在 2000 年，省委九届十二次全会就提出，“重点加快对宿迁市的扶持力度”；到 2006年，省十届人大四次会议提出，“重点加大对宿迁的扶持，下更大力气帮助宿迁实现突破”；之后，省第十一次党代会和省十届人大五次会议相继提出，“重点帮助宿迁市实现更大突破”；在2008年江苏省政府工作报告中写进了“集中力量帮助宿迁实现更大突破”这 14 个字。

振兴苏北的财政政策主要指扶持苏北各个县的集中工业区。在内容上发生过这样几个变化：2004年实行的财政政策是给予范围内产业集中区500万元直接补助，给予苏南投资者在苏北重点开发区进行成片基础设施开发并且投资总额在3亿元以上的，三年内省每年奖励1000万元；2005年开始实行的调整的财政政策，以2004年为基期，苏北各县新增地方财政收入省集中部分予以全额返还，返还的资金由各地建立经济发展专项资金，主要用于重点开发区基础设施建设、标准厂房建设、科技招商项目补贴、骨干工商企业和利税大户以及对投资者（苏南投资者）奖励；2006年实行的财政政策是南北挂钩共建的区中园每县只能设一个，并且每个挂钩的区中园每年以奖代补1000万元专项用于区中园内基础设施建设及其贷款贴息（对具体落实情况实行实地察看后予以兑现），“十一五”期间，区中园内新增增值税、所得税分成部分，年终结算返还，专项用于区中园滚动发展（省厅会同审计组织抽查，对虚报地区予以取消返还）。

江苏省的发展苏北经济的财政政策，其原则和方向是“多予、少取、放活”以及产业、财政、科技、劳动力的“四项转移”。 “十五”期间，江苏共安排苏北地区和跨区域涉及苏北地区的重大基础设施项目67个，总投资4400亿元。具体表现一是返还上交省级部分财政收入，减轻苏北各县财政负担，增加地方发展资金，据2008年统计，五年来江苏省对苏北地区各类转移支付达666亿元，年均递增39.6%；二是鼓励苏南投资者投资，从苏北外部引入发展资金。 江苏省的财政政策一方面客观反映出财政应该具有的资源配置、收入分配和经济稳定职能，另一方面通过财政政策，引导经济发达的苏南地区产业升级换代，产业转移，从而要达到缩小地区差距，提高江苏整体经济运行质量和效率的目的。

二、振兴苏北的江苏省财政政策评价

财政政策是政府为了实现一定的目标，依据客观规律和一定时期社会经济发展的要求制定的指导财政分配活动、处理财政分配关系的基本准则和规范。用人民大学陈共教授的一句简洁的话概括“财政政策是政府为实现一定的宏观经济目标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其应用”。

财政政策有三个要素，一个是政策目标，它是政策的核心要素。二是政策手段，它是实现政策目标的途径，它有税收、国债、预算、转移支付、财政补贴等手段。三是政策效应，它是政策的效果。三者相互作用，相互影响，构成一个统一体。

振兴苏北经济的江苏省财政政策总目标就是苏北经济振兴。振兴苏北经济采取的是分两步走，第一步是到2010年，经济增长力争赶上全省平均速度，GDP总量接近翻一番；第二步是到2020年，区域经济实力明显增强，南北区域差距扩大的趋势得到扭转，在全面建成小康社会的基础上向基本现代化迈进。

振兴苏北经济的财政政策手段主要是转移支付。在2005年《加快苏北振兴的意见》中，在“四项转移”的措施不变、优先发展的导向不变、对口支持的机制不变的前提下，提出了十条政策措施，由以扶持输血为主转向激活内生造血机制为主。采取谁发展，谁得益；快发展，多得益；对苏北发展的增量部分，省里少取，对部分特殊困难的地区省里不取的财政政策。其次是财政补贴手段和预算手段，后来的南北挂钩政策中主要以贴息（区域外投资以融资的贷款利息为标准）、预算资金控制等手段促进区域外资金的投入。

振兴苏北经济的财政政策效应已经表现出苏北经济发生了巨大的变化，区域外资金投资逐年递增，带动了地区经济的快速发展。从人均GDP看（以宿迁为例）：2001年为4377元，2004年为6462元，2007年为10217元，可以计算出2001年至2004年年均增长旅为15.9%，2004年至2007年年均增长率为19.4%。从国有及年销售收入500万元以上非国有工业企业个数看（以宿迁为例）：2001年为423个，2004年为516个， 2007年为1133个。2006 年，宿迁全市实现民营经济增加值 284.9 亿元，占全市 GDP的 62.7%；财政收入、工业增加值、工业投入等主要指标增幅位居全省第一，从这些个数据列可以看出发展苏北，江苏省积极的财政政策已经取得较明显的效果。

但是，从人均GDP看（仍以以宿迁为例）：2001年宿迁为4377元，江苏省为 12922元；2004年宿迁为6462元，江苏省20852元；2007年宿迁为10217元，江苏省为33689元。三个时点的数据，宿迁占全省的比重分别为：33.87%、30.99%和30.33%。从国有及年销售收入500万元以上非国有工业企业个数看（仍以以宿迁为例）：2001年宿迁为423个，江苏省为 19684个；2004年宿迁为516个，江苏省27136个；2007年宿迁为1133个，江苏省为41841个，则三个时点数据看，宿迁占全省的比重分别仅为：2.15%、1.90%和2.71%。从GDP数据可以看出苏北与全省的差距不仅没有缩小，反而有拉大的趋势。

虽然从GDP绝对数看（仍以宿迁为例）：2001年为223.16亿元，2004年为335.59亿元，2007年为542.00亿元，年均增长率约为20%。可以说苏北地区的经济数据增长比例都比较乐观，达到2010年苏北经济增长赶超省平均速度。但是，从人均GDP看，苏南与苏北的差距却存在加大的危险，到2020年能否扭转差距加大的情况，这一目标按照现在趋势未必能够实现。

造成差距加大的原因显然不是由于财政政策造成的，原因是竞争。张五常曾经把我国经济高速发展的原因之一归结为我国实行区域竞争制度，由于区域竞争制度的存在，作为地区经济发展的内在动力，不论是发达还是落后地区，确实起到促进地区经济发展，也正是由于区域竞争制度的存在，也促进区域之间扩大经济贸易，发达地区带动了落后地区的经济发展。但是，在一个国家内，区域间不存在贸易壁垒，交易成本降低，区域间是自由竞争，而自由竞争结果是强者愈强，弱者更弱，导致区域间经济竞争实力差距加大，导致地区差距更大。在江苏省实行南北挂钩的财政政策，更加有利于降低区域间交易成本，而苏南进行的产业升级换代，转移到苏北的产业相比较是增加值较小的产业，对江苏省南北差距加大，有较大影响。

苏北经济取得长足发展，特别是GDP的增长率赶超省平均速度，主要得益于省财政政策和像宿迁采取的“以不违背国家政策法规的前提下，允许和鼓励宿迁市采取更加灵活的政策措施、更加灵活的管理制度、更加灵活的改革举措”的更加灵活大胆的政策。但是，由于苏北工业基础薄弱，以农业为主导产业的传统经济，像宿迁市目前产业结构处于工业化化初始阶段，人均收入水平处于工业化的萌芽状态，劳动力就业处于工业化初期，工业内部结构处于重工业化的发展阶段。如果让苏北真正赶上甚至超过苏南，不是10年20年的时间甚至更长的时间能够解决的，财政政策中“省集中部分返还”将不能根本解决苏北经济建设资金短缺问题，财政激励的政策在特定时间也将不能起到激励作用。

同时，目前已经出现这样情况：苏北人认识到苏北振兴关键在发展工业，发展工业关键在招商引资；浙商、闽商、粤商以及上海商人和境外投资者都来了，在新一轮投资热潮中，浙商成为赴苏北投资创业的急先锋和主力军，如，截止到2009年5月，在宿迁工作和生活的浙商总人数接近5万人，各类投资项目超过1500个，投资总额约700亿元；邳州人认识到苏北人的目光如果总盯着苏南，就会永远落后，瞄准苏南学苏南永远赶不上苏南，只有跳出江苏学浙江，才能超过苏南；盱眙县也作出了“八不招”的规定：不招低档次的服装、工艺简单的玩具、使用本地原料的木材加工、产能明显过剩的彩钢、订单吃不饱的印刷、没有上规模原料基地的食品加工、有污染的化工和以废旧加工为主的塑料颗粒等八个方面的项目。

苏北经济在振兴计划中经济得到一定的发展，但与苏南相比仍然存在巨大的收入差距，要谨防出现“美左桥诺”效应。意大利南部“美左桥诺”原来农业经济占主导，意大利后来向现代经济增长的转移中，形成了南北方的巨大收入差距。东德地区曾经也有过比较快的增长，但是后来慢下来了，政府大量转移投资、补贴并没有诱导出吸纳就业的产业，没有导致这些地区的人均收入水平的提高。

所以实行南北挂钩的这种帮扶工作能否有效实现振兴目标，需要对振兴苏北财政政策重新审视，省振兴苏北的财政政策还需要完善与改进。

三、对振兴苏北经济的财政政策建议

苏北地区土地面积超过江苏全省的一半，人口数量接近全省一半，但GDP总量只占全省的1／5，人均GDP仍然不到全省平均水平的1／2。如何让落后的苏北赶上苏南，一方面从外部看需要财政政策扶持，另一方面从内部看需要挖掘苏北自身的潜力。

1、在产业政策方面，坚持发挥传统优势和产业转移两条腿走路的政策。财政政策围绕一方面对传统农业进行农业产业化和农业工业化改造升级，提供政策扶持与资金扶持，另一方面继续实施苏南产业转移，扶持地方龙头企业，逐步形成产业系统转移，让苏北最终能够形成自己特色的产业群聚，防止“美左桥诺”现象发生。

一方面坚持“宜工则工、宜农则农”的指导原则，另一方面农业产业化优先发展，可以实施“飞地”招商政策，借省财政优抚园区集中发展政策，在产业集聚相同时，结合传统的比较优势加强对苏北调整产业结构和改善经济发展方式，加大基础设施建设和生态环境保护力度，把苏北建成苏南的后花园。

2、通过财政政策奖励与培养企业家。生产要素是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，它包括劳动力、土地、资本、技术、信息等内容，西方经济学中，生产要素一般被划分为劳动、土地、资本和企业家才能这四种类型，在振兴苏北经济的过程中，不能忽视企业家才能这个重要生产要素。经济落后，归根结底是思想的落后，观念陈旧、思想保守，缺乏企业家的思想仍然是制约苏北大发展的最大障碍。“冬天晒太阳，夏天乘荫凉，不冷不热打麻将”的积习难改，只有在苏北大地培育出一批企业家，才是真正地激活内生造血机制，才是振兴苏北的“起飞”时刻。

3、加快实施科技和人才战略。一个地区的发展，离不开科技，离不开人才。省财政政策要加大力度对苏北科技创新扶持，对大学毕业生返乡的扶持，奠定苏北经济起飞的人才基础。现有的志愿者服务苏北计划，不足以满足苏北人才需求和长期稳定发展需要，可以加大苏北人才回乡的政策财政优惠政策，以解决长期苏北人才不足问题。

4、积极扩展国内贸易的驱动。在江苏计划将建12条铁路覆盖13个地级市的情况下，将扭转苏北相对闭塞的现状，四通八达的高速干道也让苏北地区踏进了上海4小时辐射圈，但仍需财政政策解决苏北经济发展基础投入与改造，一方面构建盐、淮、宿的出省铁路通道，另一方面构造东部出海通道，为扩大国内贸易和江苏经济辐射省外作为垫脚板，借此取得经济的发展质的飞跃。

5、加强财政监督控制职能。省财政资金的支出不搞一刀切，增加预算支出的可行性、科学性、必要性，对苏北不同县区实行专项财政支出资金，并对支出资金项目的结果进行监督和控制，如江苏省财政厅潘永和厅长强调的，财政干部要不断提高把握大局、应对复杂局面、创新创优三种能力，来增强财政人员的工作素质，从而增强苏北竞争压力和动力。

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