中国财政支出存在的主要问题及改进思路

摘要:从近年中国公共财政支出的现状出发,阐述了公共财政支出存在的问题,包括社会经济发展对财政支出构成的压力和财政支出本身结构不合理等方面,最后针对中国财政支出存在的问题,提出了改革和完善的对策与建议。

关键词:公共财政;支出结构;职能转变;改革对策

中图分类号:F810.45文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)28-0028-03

近年来,中国财政支出结构发生了积极的变化,财政支出公共化的趋势非常明显。但由于目前财政支出管理体制基本上还是粗放型的,原有的管理体制和职能不可避免地出现了一些缺失和越位,导致财政支出规模不断增大,收支矛盾日趋突出,资金使用效益明显低下。为更好地促进社会经济发展,中国财政部门应正确认识所存在的问题,采取一系列措施进行改革和完善。

一、近年中国财政支出总体增长态势

进入21世纪以来,中国各级财政部门不断加大对民生领域的投入力度,向社会主义新农村建设倾斜,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区、基层和群众倾斜,并着力建立保障和改善民生的长效机制,自2003—2007年,全国财政支出累计约17.7万亿元,比上一个五年增加9.6万亿元,年均增长达到了17.7%。

近年来,中国财政支出结构发生了积极的变化,财政支出公共化的趋势非常明显。但面临的问题也不容忽视,一方面存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端,另一方面难以全面、有效地强化财政的重点投入。此外,资金管理也缺乏明确的责任制度和相应的监督措施,支出管理仍然存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题。

二、近年中国财政支出存在的主要问题

(一)社会经济发展对财政支出的需求越来越大

近年来伴随中国经济的迅速增长,财政收入呈现逐年递增的趋势。但由于迅速发展的社会经济对财政支出的需求日趋增长,加上财政支出的范畴过于宽泛,导致财政支出规模不断膨胀,收支矛盾日趋加剧。具体表现在以下两个方面:

1.经济社会发展需要财政支出作出更大贡献

中国正处于一个经济转轨过程中,建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。特别是随着国有企业改革的不断深化以及广大农村地区的发展需要,就要求政府为企业创造良好的外部环境以及承担起社会保障的责任。首先,如国有企业大量富余人员的安排、再就业培训等都要财政予以支持;其次,中国为保持经济的持续增长,必须继续增加对教育、科技的投入;此外,在公共基础设施的建设方面,虽然这几年投入不少,但与中国经济迅速发展的要求仍有一定的差距,因此,不论是从理论上还是从实践上看,未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献。

近年来,中国财政收入的增长严重滞后于经济增长,特别是受到全球性金融危机的影响,收入与支出之间矛盾加剧。背负如此多支出,必然令财政负担加大。

2.服务型政府的转变也需要不断增加财政支出

为了实现以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利,体现在政府职能这个层次上,就意味着我们的政府要从经济目标优先转向社会目标优先,要从经济建设型为主转向公共服务型为主;体现在财政功能这个层次上,就意味着我们的财政要由投资型财政转向公共型财政。由于历史的原因,中国现行财政体制存在结构性缺陷,总体上说,还是一个经济投资型财政体制。公共型财政体制要求政府降低财政支出中用于经济建设的比重,压缩非公共产品的支出,把更多的公共资源用到社会公共需要的领域来。因此为加快建立公共型财政体制,构建政府履行公共服务职能的制度基础,财政支出的规模必然不断增大。

(二)粗放的管理体制导致财政支出结构明显不合理

1.财政支出结构明显不合理

中国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面:一是国家财政投资支出不断下降,政府调控经济的能力日趋削弱。财政投资比重的急速下降致使政府调控经济的能力逐渐削弱,无力增加对经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是财政补贴支出负担日益沉重。中国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。目前,由于价格改革和国有企业改革的深入,一部分农副产品和日用工业品已由市场调节,财政补贴数额有所减少。三是行政管理费支出不断增长,已大量挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下,包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。行政管理费支出迅速膨胀又给控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。四是财政对农业的支出比重下降,制约了农业产业化的发展。农业是国民经济和社会发展的基础,当前中国农业正进入向产业化发展的重要阶段,急需加大财政投资力度。但是,近些年来,中国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降,2008年农林水事务支出仅为总支出的5%,农业发展的后劲严重不足。五是福利保障性支出明显不足,2008年间社会保障和就业支出占财政总支出的比重为7.5%。而其他国家的福利支出占财政总支出的比重一般在20%～50%之间,社会保障支出不到位已经制约了中国市场化改革的进程。

2.粗放型的财政支出管理存在很多弊端

目前我们的财政支出管理方法基本上还是粗放型的,通常做法是根据前几年支出实际平均数,再加上因物价上涨和事业发展增长部分,编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端:一方面,这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均,而且导致支出中的不足和浪费。因为安排支出时采用基数加增长的办法,本身就以承认原有的支出格局为前提,各项支出往往是能增不能减,使已经变化的支出格局得不到及时调整,增强了财政支出刚性,特别是在当前的体制转轨中,一些单位的自给能力明显提高,创收规模逐渐增大,在这种情况下,继续沿用基数法,将加重财政负担。另一方面,这种做法导致在预算确定之前,政府各部门及有关单位争投资、争项目;预算确定之后,财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款,由各个部门及有关单位自己安排使用。由于缺乏财政强有力的控制和监督,财政资金在具体使用过程中,存在着乱支、挪用、浪费等不良现象,资金使用效益不高;一些工程项目的支出由少数人决策,缺乏透明度,容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象,不利于廉政建设。

此外,我们预算编制程序还有待于进一步规范和完善,一是预算编制时间短促,影响了预算的准确性;二是在一定程度上仍然存在着“以基数定预算”的痕迹;三是预算批准时间和执行时间不一致,执行时间早于批准时间的问题一直没有很好解决;四是预算支出标准还缺乏较为精确的定量,影响了预算编制的准确性。

三、改进中国财政支出的思路及对策

为更好地促进社会经济发展,建设和谐社会,中国财政部门应正确认识财政支出存在的突出问题,并针对存在的问题,采取一系列措施进行改革和完善。

(一)财政支出要紧密围绕宏观管理进行安排

1.加大开支结构调整力度,确保社会公共性开支需要

政府财政支出是直接满足政府行使各种职能需要的,因而财政支出的规模和范围与政府承担的各种职责的变化具有内在联系,一般而言,政府承担的各种职责越少,财政支出的规模就越小,财政支出的范围就越窄;如果政府承担的职责越多,客观上要求财政支出的规模越大,财政支出的范围就越宽。

中国政府的职责范围主要包括为社会有效地提供行政管理和国防、外交服务;提供不能进行商业性开发和经营的基础设施;提供教育、科学、社会保障等公共服务,进行宏观经济管理;调节国民收入在地区间、居民间的分配关系;制定市场经济运行的基本规范及其法规制度;负责生态平衡、环境保护、人口控制问题。因此,政府的财政支出范围要紧紧围绕政府履行上述职能的实际需要来安排,要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支。

2.改变财政统包分配格局,确保国民经济平稳协调发展

中国现有财政支出是由国家统一管理、分配。笔者建议,为确保国民经济平稳发展,应将财政支出内容在中央与地方之间,政府与企业之间作适当的划分。

在中央与地方之间,可根据双方的权责轻重,按行政隶属关系划分,适当增加宏观调控,加大转移支付的力度,通过调节促进整个地区之间经济发展的平衡与稳定,加强财政对产业结构和收入分配的调节,以体现国家的产业政策和分配政策,避免重复建设和资金浪费。只有这样,才能有效地控制财政支出的规模,财政才能既为社会提供合适的公共产品又适当支持经济建设,从而促进经济持续稳定发展。

而在政府与企业之间,政府财政应从庞大的国有企业抽身,国家财政应缩减财政补贴范围,当前,在尽快创造条件取消国有企业经营性亏损补贴的同时,消费性补贴政策的调整也格外引人注目。就其政策走势看,今后必须变过去的普惠制补贴为定向补贴;变面向一切消费者的补贴为只针对低收入者的实际困难,体现社会公平原则,只有这样,才能有效地控制财政支出的规模,财政才能既为社会提供合适的公共产品又适当支持经济建设,从而促进经济持续稳定发展。

此外,在迅速增长的各类事业费的供给范围中,如有些培训中心、出版社、协会、学会等,既不属于公共产品也不属于准公共产品之列,应当实现企业化,市场化运作,使之彻底与财政供应脱钩。只有加快深化经济体制和政治体制改革,扫除这些体制惯性障碍,政府职能和财政功能才能加快转变,最终加大提供公共服务和公共产品的力度。

3.调整和优化财政支出结构,增强其对国民经济的支撑能力

第一,要集中财力,确保国民经济的重点建设事业,包括国家的基础设施、基础产业,增强其对国民经济的支撑能力,用以带动整个经济的发展。同时财政还要着力支持一些高新技术产业,用以带动产业结构的升级换代,发挥科技改造和发展国民经济基础产业和主导产业的作用;第二,要提高国家财政对农业的投入比重。建立促进农民收入持续增长长效机制和财政支农资金稳定增长机制,大力支持解决三农问题,即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长,抑制财政农业投入比重下降的趋势,这是今后一个时期财政农业投资政策的基本取向。第三,财政要继续把支持教育作为重点,采取有效措施,进一步提高财政支出中教育经费的比重。一方面应保证现有预算口径的教育支出稳定增长;另一方面应研究增设教育专项资金的新渠道,可以考虑开征教育税,取代现在的教育附加费,将中外各类企业都纳入征税范围,从而拓宽税基,稳定税源,专款专用,使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。第四,要采取过硬措施控制行政支出的增长。必须根据精简、统一、效能的原则,积极推进政府机构改革。精减人员,核定经费,并严格执行预算定额,履行预算程序、控制不合理开支。同时,要按照市场经济规律的要求,重新界定事业单位的业务性质,对那些必须由国家兴办、财政供给的单位,应在优化资源配置的基础上,结合单位的收费和创收情况进行规范化管理,把一切收支统一纳入国家预算。第五,增加就业和社会保障投入。就业工作和社会保障制度建设关系到社会稳定和市场经济的有效运行,其稳定作用的发挥就显得尤为重要。

(二)财政支出的管理方式要从传统感知型向科学化、精确化的方向转变

1.加强财政法制建设,杜绝财政收支的随意性

加强财政科学化精细化管理,需要将相关法制建设进一步落到实处和细处,最终实现财政管理全过程和全覆盖的财政法制体系。这样能够有效杜绝财政收支和预算管理的随意性,有效防范腐败现象,进而为构建节约型社会奠定法制基础。

2.提高精细化管理水平,优化公共财政的配置效率

改革开放三十年来,随着中国社会经济的快速发展,中国经济增长方式也逐步从粗放式向集约式转变,从数量型向质量型转变。这意味着,中国经济管理也逐步由传统感知型向科学化、精确化的数字管理型转变,管理工作的精度和细度在不断提高。财政是社会经济管理的一个综合管理部门,涉及面广,举足轻重,因此应该在加强精细化和科学化管理上下工夫。

精细化管理是一种意识、一种观念,是源于发达国家的一种企业管理理念,具体指以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。精细化管理就是落实管理责任将管理责任具体化、明确化,它要求每一个管理者都要到位、尽职。在既定战略目标的指导下,对未来的财政收支活动及其结果进行充分、全面的预测和筹划,并通过对执行过程的监控,将实际完成情况与预算目标不断对照和分析,以更加有效地管理财政收支过程和最大程度地实现战略目标。预算管理的科学化和精细化程度直接关系到国家公共资源的配置效率,关系到能否有效控制政府执政成本。

3.加强效益评估体系建设,树立新的社会成本—效益观念

财政支出效益是指通过财政支出,优化资源配置,提高劳动生产率和各要素的贡献,以获取最大的经济效益。首先,要严格执行《预算法》,财政预算一经同级人大批准后,即具有法律效力,应严格按照预算执行,任何单位和个人不得以任何理由随意开增支口子,并接受同级人大的检查和监督。同时要树立新的社会成本—效益观念。其次,要建立一套完整的效益评估系统。建立财政支出效益评估系统既是市场经济的客观需要,又是提高财政支出管理水平,实现财政支出管理科学、规范的迫切需要。按照效益财政理论,对各级预算支出定期进行客观公正的监督和综合考核,并与下年度预算挂钩,提高财政支出的营运效益。

4.实现财政监督信息化管理,加强对财政开支的有效监督

加强确保财政决策的科学合理和有效监督。加强财政监督对确保财政支出用途的科学合理、提高财政资金使用效益和有效降低政府执政成本有重要的现实意义。其中,强化对教育、医疗卫生、社会保障等民生资金等方面的财政监督,对于调节收入分配和促进民生财政尤为重要。

阳光是最好的防腐剂,只有通过媒体,将财政支出信息透明化,权力在阳光之下才会受到制约,才会受到有力的监督。

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[责任编辑 吴高君]

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