两税改革,是分?是合?

自1994年分税制改革之后的最近两年,关于两税合并的呼声愈发高涨。今年,全国政协提案组成员、全国政协委员黄少良在本届两会上提交了一份关于“合并国税与地税”的提案。

黄少良认为,两税是否合一实际上关系到每个人的利益。第一,房价:地方政府在传统的税收上吃“小头”,但土地出让金归地方政府,这有平衡之意,却演变成地方政府在卖地和发展房地产市场方面的不节制行为。第二,负担:由于两套税收机构的并存,国家税收成本大幅增加,在2004年,国税总局征管司负责人曾指出,我国拥有税务干部约100万人,而美国只有10万人。两套税务机关人员开支都由纳税人承担。

矛盾重重

黄少良认定:随着经济的复杂与多元化,两税分制的矛盾、问题也越显突出。

仅从历年的政府工作报告中就可以看到中央财政的增长速度均高于GDP增长,中国已经是国际公认的税收收入增长最快的国家,但同时也是全球税收成本最高的国家。究其原因最突出的一点就是国税地税分制使运营成本不断加大。

更为尴尬的事实是:国家审计署2009年7月17日发布了对全国16个省(自治区、直辖市)2007年至2008年国税税收征管审计结果,认为当前我国税收征管和税收政策存在严重问题,加强税务改革和税收征管十分迫切,特别是税源失控问题尤其突出。

在黄少良的调研中就发现:两家税务机构相互攀比,都在建造办公大楼、征收大厅,增添办公设备,改善征收条件,提高员工福利。有一贫困县一年地税收入1800万元,地税部门自己就花掉1750万,税收成了名副其实的养人税收。

黄少良毫不客气地评价:“税务机构分设以来,税务征收成本与税务机关运行成本比机构分设前提高了一倍多,中国成为国际社会税务成本最高的国家。加之我国税务系统的考核制度历来是只计算收入而从不考核税收成本,这种世界罕见的跛足税务管理法,实际上就从制度上纵容了税收成本急剧攀升的败家行为。”

各有弊端

为保住各自的稳定“税源”不被抢走,有的税务部门甚至帮企业规避监管、延期征税……

已经公开报道的若干事例,似乎可以佐证黄少良的评价并非意气用事:河北国税局原局长李真受贿814万被判死刑;江西国税局原局长滕国荣受贿被判7年;陕西安康市国税局原局长李玉贵贪污受贿被判12年……

上述案例虽然原因繁多,但设在地方的国税部门,地方无权管,中央有权管却又鞭长莫及以及审计管辖权的划分,造成地方各级审计机关不能对各级国税系统实行有效监督的弊端也得以显现。

还是来自于国家审计署在2009年7月17日发布的公告显示:通过对11个省214户申请缓缴税款企业进行抽查审计发现,国税部门违规将其中71户企业的130.92亿元税款延期征收,占企业当期应缴税款的54%。

不但国税系统管理存在失效状况,地税系统也未能独享清闲:由于地方党政对其进行直接领导,行政权力的介入直接影响税收执法的公平公正。黄少良结合自己的事业发展说:“政府权力介入,多以指令性计划、挂牌保护等形式出现;其二是政府官员权力的介入,多以官员个人的名义明示或暗示;其三是系统内部管理人员权力的介入,多以直接或间接的形式发挥作用,地方政府违规干预,构成实现依法治税所面临的最大障碍。”

在黄少良下榻的宾馆大堂,有其他委员看到黄少良与记者讨论两税合并的事情,立刻参与进来,一位不愿透露姓名的委员告诉记者:“我就遇到国税、地税两家机关为了留住我,纷纷向我许诺给予各种优惠条件。国税、地税部门为完成自己的任务额,为保住各自的稳定‘税源’不被对方抢走,不惜牺牲国家利益为代价,一方面它们利用税收政策存在的‘漏洞’,帮企业偷税逃税、规避监管出谋划策;另一方面它们直截了当地采取延期征税或实施定额征税手段让利给企业。”

这名不愿署名的委员说:“由于政策规定,新办企业的所得税由国税机构征收,其他企业由地税机构征收。在我的集团中,仅所得税一个税种,就要既向国税机构交税,又向地税机构交税,既浪费时间,又管理混乱。当我要扩张企业的时候,地税机构要求我们不以新公司的面目出现,而国税机构要求企业重新注册,以将税源转到自己的名下。这让我很头疼。”

任重道远

其实两税合并却并非一蹴而就。

必须承认的是:分税制是符合市场经济原则和公共财政理论要求的,这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法,其实质上就是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。

“两税合并”的阻力也显而易见:一是来自利益集团的阻力,这或许是影响税务机构改革最重要的一环。譬如,国税地税合并后,人员的分流与安置问题(特别是官员岗位与级别的调整);二是中央与地方的利益博弈问题,都不容易解决。

尽管支持“两税合并”,但中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓也指出其存在一定风险:“首先,如果对中国的政策不能充分理解的话,一部分准备进入中国的外资会持观望态度。但是真正高端的企业不会如此,他们更看重的是投资环境,这一点上中国更具吸引力,外资观望也不会是长期的。其次,‘两税合并’后,由于企业整体税负会降低,政府税收可能会暂时减少,增长趋势会暂时放缓,粗略计算,大约一年减少几百亿元。如果财政支出运筹得当的话,对我国整体财政不会造成太大影响。”

不过,中国人民大学教授顾海兵指出,在两税合并问题上,相关方面没必要再患得患失,时机早就成熟了,不会有任何影响,越晚成本越高,越早越有利于中国在世界上树立法治国家的形象。我国现有的税收优惠政策有着明显的区域导向特点,也就是由沿海到内地,税收优惠程度由经济特区——经济技术开发区——经济开放区——其他地区依次递减,其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及开发区流动。“这已经影响了中国的整体发展。”

对于两税合并,黄少良结合20余位专家的意见,给出了自己的方案:建立从中央到地方到底的垂直管理机制;国税、地税应是合并后“税务局”内部业务的分工;一块牌子,一套机构,一种管理体制,执行一个政策法令;建立、健全税务有效监督机制;合并后的税务部门增设专门机构,加强对偷漏税和税企、官企勾结违法违纪的打击力度……

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