完善我国地方税制体系问题研究

摘要　随着1994年分税制财政管理体制的确立，我国建立了相应的中央税收体系和地方税收体系。但由于税收立法权和管理权过于集中、地方税收收入规模较小、地方税制结构不合理等，现行的地方税收运行机制难以适应市场经济的发展需要。应科学合理地划分税收立法权、扩大地方税收收入规模、重构地方税的主体税种、加快税制改革步伐，以进一步完善我国的地方税收体系。

关键词　地方税制体系；地方税收收入；税收立法权

中图分类号　F810.42

文献标志码　A

我国于1994年建立了分税制财政管理体制，相应建立了中央税收体系和地方税收体系。近年来，中央税收收入占整体税收收入比重逐年增加，中央税收体系得到加强，而地方税制改革则严重滞后，地方税收体系的不健全已成为阻碍地方经济社会发展的重要因素。正确处理中央和地方的分配关系，构建一个税权明确、税种适量、结构合理、制度严密、征管高效、调控力强的地方税制体系，不仅是完善社会主义市场经济体制的需要，更是加快我国经济发展的需要。

一、建立完善地方税制体系的客观必要性

1　公共产品的层次性要求建立完善地方税制体系

公共财政理论是建立在市场失灵理论基础之上的，政府各项活动是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共产品和服务，使全社会效率水平达到帕累托最优状态。但由于公共产品受益范围的空间限制，中央政府不能包揽所有不同范围和层次的公共产品的供应。由中央政府统一提供公共产品的效率损失情况如图1所示。

假定MC是某种地方性公共产品的边际成本线。现有A和B两个地区，每个地区内部居民对该产品的需求完全相同。D₁是A地区的需求曲线，D₂是B地区的需求曲线，根据资源最优配置原则，当两地的需求曲线与边际成本曲线相交时，其所对应的Q₁和Q₂就是两个地区公共产品的最优供给量。如果这种公共产品由中央按Q₃的数量统一供给，对于A地区来说中央所提供的公共产品超过了该地区的最优数量，即Q₃>Q₁，此时A地区福利损失为三角形ACE的面积。而对于B地区来说，中央所提供的公共产品有发生数量不足的情形，即Q₂>Q₃；此时B地区福利损失为三角形BCF的面积。可见，由中央政府统一提供公共产品往往会造成资源配置的扭曲，从而带来社会福利的损失。因此，应按照公共产品的受益范围对财政进行分工。如果由各个地区自行决定地方性公共产品的供给量，由于地方政府更了解本地居民的偏好，其所提供的公共产品的质和量往往会更符合当地居民的需要。在理想状态下，A地区会将公共产品数量确定在Q₁水平上，而B地区会将公共产品数量确定在Q₂水平上，这样两地区都会因此获得最大的福利水平。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性。只有中央和地方政府拥有各自的税收体系，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府提供公共产品的效率。

2　建立完善的地方税收体系可以促进地方政府间的相互竞争

建立完善的地方税收体系，一方面可使地方政府拥有与其事权相当的财权和享税权，促使地方积极培育税源，增强自身财力，以满足其在本辖区内有效行使公共职能、提供高质量公共产品与服务的资金需要；另一方面可促进各地方政府之间的竞争。各个地方政府将积极改进公共决策过程，努力以最低的成本提供最适合辖区内居民的公共产品与服务，以提高他们的满意度，从而吸引外地居民和财富的迁入，实现整个社会效用的增加。

二、我国地方税制体系的现状及存在的问题

我国1994年实行的分税制，从严格意义上来说不是规范、科学、彻底的分税制，现行的地方税收运行机制难以适应市场经济的发展需要。

1　税收立法权和管理权过于集中，不利于地方政府行使职能

目前，我国尚未从法律高度对中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题做出科学、具体的规定，地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范。1994年的分税制改革，主要考虑的是增强中央的宏观调控能力、中央与地方的收入分割、两套税务机构的分设，而对税种的划分，尽管明确了归属于中央、地方的税种，但除了屠宰税和筵席税外，其他地方税种的税收立法权、解释权、税率调整权和减免税权等都没有下放给地方，致使地方政府无法根据各自的事权范围和客观需要来制定地方税收的收入制度、税收规模、税收种类、征收标准和管理办法等，既制约了地方政府调控经济的主观能动性，也不利于调动地方组织地方税收收入的积极性。

2　地方税收收入规模较小，难以满足地方财政支出的基本需要

1994年税制改革将18个税种划为地方税，其中，遗产税和赠予税一直未开征，固定资产投资方向调节税已停征；具有共享性质的税种有4个，分别为营业税、企业所得税、个人所得税(利息所得税为中央税)、印花税(证券交易印花税中央占90％)。真正属于地方税税种的只有12个，其中由税务部门征收的有8个，由财政部门征收的有4个，而且大部分税种收入规模小、税源分散、征收难度大，地方税收收入规模与地方政府所负担的职能极不相称，地方税收收入不能满足地方公共财政的需要。其中，主要表现在地方税收收入占整体税收收入、占地方财政收入和占地方财政支出的比重均偏低(见表1、表2)。

(1)从表1、表2可以看出：1994年税制改革以来，地方税收收入占税收总额的比重保持在30％左右，较税制改革前1993年的55.9％下降了20多个百分点，这说明地方税收收入规模较税制改革前有较大程度的缩小。从发展趋势来看，1998年以前这个比重呈逐年上升的趋势，但1998年之后开始逐年下降，但下降的趋势不太明显。

(2)从表2可以看出：自1994年税制改革后的10多年间，地方税收收入占地方财政收入的比重较稳定，保持在60％左右，地方税收收入在地方政府本级财政收入中仍然居于主体地位。但与发达国家相比，这个比例仍然低许多，这说明我国地方税收收入规模偏小，地方财政收入的来源很大程度上依赖于地方预算外收入和中央补助收入，这与我国实施分税制条件下的多级财政体制不相适应，为政府职能的正常发挥带来诸多负面影响。

(3)通过对表2的分析可知，1995－2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重大体在33.1％～38.8％之间，远远低于国际70％～80％标准水平。由于地方税收收人规模偏小，难以保障地方财政经常

性支出的需要。

3　地方税制结构不合理，缺乏有影响力的主体税种

在构成地方税收收入的税种中，共享税增值税分成收入就占到地方税收收入的20％左右，而在现有地方税税种中，调节面广、调节力度强、征管简化、收入规模较大、具主导作用的税种只有营业税、企业所得税(含外资企业所得税)和个人所得税(含居民储蓄存款利息个人所得税)，但这3个税种，并非完全意义上的地方税。真正属于地方税体系的10余个税种，虽然总收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。从地方税制结构看，已有的地方税种之间缺乏内在互补性和运转稳定性，对于税种究竟设置多少为宜，选择哪些税种为主体税种缺乏明确的整体构思。可以说，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种，这会造成极大的危害。首先，造成地方税收收入不稳定；其次，使地方税收收入规模难以增长，其收入总量与地方政府行使权力的需要相差悬殊，造成地方财政困难，直接诱发各种各样的地方费；最后，严重削弱地方政府自主调控经济的能力，与地方经济发展的要求不相适应。

4　地方税制改革滞后，与我国经济发展不相适应

近年来中央侧重抓了增值税和所得税的改革，而忽略了地方税的改革。现行地方税制存在的主要问题：一是税种内容老化，税负偏低。如城市维护建设税、车船使用税等的暂行条例都是1988年以前制定的，而且税负也明显偏低。二是内外资企业税收政策不统一，导致税负不公。如对外商投资企业和外国企业实行不同的企业所得税法、不同的车船使用税、房产税暂行条例等。三是应开征的税未开征。一些该开征的新税种，如社会保障税、遗产和赠予税等迟迟未能出台。

三、完善我国地方税收体系的构思

1　科学合理地划分税收立法权，建立中央地方兼顾型的税权分配体系

国际税收管理主要有中央集权型(如法国、英国等)，地方分权型(如美国、德国等)和中央地方兼顾型(如日本、澳灭利亚等)3种模式。根据我国国情，宜实行中央地方兼顾型，即实现“中央立法为主，地方立法为辅，两级立法相辅相成”的立法格局。具体来说，税权可在中央和地方之间作适当切分，即那些可保证全国政令和税收政策统一、维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权应集中在中央，其余地方税种的税收立法权限可作如下划分：(1)税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移且对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、土地使用税、车船使用税、农业特产说、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税且税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方；(2)税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大且对宏观经济不发生直接影响的税种，如契税、屠宰税、筵席税等全部立法权下放给地方；(3)地方政府还可以结合本地经济优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法，报中央备案并接受中央政府的监督。

2　扩大地方税收收入规模，确定地方税收在地方财政收入中的主体地位

地方税收是地方财政收入的主要来源，故应努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，加大费改税力度。

3　重构地方税的主体税种

根据我国国情，应将营业税划作省级税收的主体税种，房地产税和城市维护建设税作为市县级税收的主体税种。

4　加快税制改革步伐，建立科学规范的地方税制体系

建立科学、规范的地方税制体系，首先要确立地方税制改革的指导思想，然后制定颁布地方税法大纲，规范地方税收的立法权、管理权、收入规模、税种量限、管理体制等。当前，尤其要尽快出台《税收基本法》。税法一般由税收基本法、税收实体法(税种法)、税收程序法、税收争讼法和税收处罚法等构成。税收基本法是税法体系的主体和核心，又称税务法规中的母法，它在税法体系中起着统率作用。通过制定税收基本法能够把它的基本内容，包括税收制度的性质、税务管理机构、税收立法与管理权限、纳税人的基本权利和义务、税收征收范围(税种)、征收与管理、税收保护组织及税务行政司法机关等，以法律的形式明确下来，以促进地方税收体系的建立与完善。

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