浅析部门预算改革

摘 要:随着我国加入WTO和公共财政在我国的逐步建立,原有的财政管理体制受到多方面的冲击与挑战。研究构建适应经济全球化发展规则和要求的财政管理新体制,不仅对于我们加速融入世界经济有着重要意义,而且对于我们建立真正的社会主义市场经济体制有着重要意义。

关键词:部门预算 财政管理 体制

中图分类号:F275 文献标识码:A

文章编号:1004-1914(2009)10-131-02

一、实行部门预算改革的原因

1.预算编制时间短,预算编制较粗。我国传统的预算编制准备时间不够充分,影响了预算编制的效果。预算年度的起始日期先于人大审批的日期,造成预算审批的法律空档,预算缺乏法律约束。审批前的预算参照上一年的预算执行数进行,上一年的预算执行中的不合理因素带入本年预算,加剧了预算分配和执行的不规范。预算编制按性质和职能编制,没有达到项目,甚至部门也达不到。预算审批后,再具体进行部门、项目的审批,影响了预算下达执行的速度。预算编制粗放,不利于预算的管理与监督,审计检查难度加大;支出预算没有落实到特定部门、单位和项目,财政监督难奏其效。

2.预算编制方法不科学。沿用“基数加增长”的编制方法,承认各部门既得利益,不利于合理安排财政资金。“基数加增长”的编制方法不考虑资金需求的实际,首先肯定前一年度支出的合理性,就无法考察各部门实际的资金需求,造成财政支出人为地刚性化。而且,各部门为了下一年度预算数量的增加,不管需不需要都会努力争取更多的财政资金,而不是在现有资金基础上加强预算资金的使用管理,提高使用效益,助长了各部门的不规范行为。一方面,重点项目资金没有保障;另一方面,财政资金分配使用中腐败与浪费现象严重,财政资源配置效率极其低下,极易导致重大的损失。

3.预算内外财力分配散乱交叉,资金统筹能力低下,大量的预算外资金没有纳入预算管理。政府预算要全面反映政府活动的范围和方向,因此政府的一切收支都应列入预算。这样做既使政府活动有法律依据,又便于加强预算约束和公众监督。但在我国预算内外资金规模相当,列入预算管理的资金仅是政府财政收支的一部分。没有列入预算管理的预算外资金的使用,缺乏法律约束,监督不到位,资金投向盲目,容易导致重复建设;还助长了政府的“内在性”冲动,政府趋向于扩大规模,增加支出。大量的预算外资金游离于财政监管之外不利于财政资金的统筹安排,削弱了财政的宏观调控能力。

4.预算约束力不強。在预算分配过程中由于编制较粗,预算指标没有具体到各预算单位,各单位每年到底需用多少资金、可用多少资金,事先没有确定。实际工作中预算指标到位率低,预算追加频繁,造成年度的实际支出数往往高于年初预算数,预算约束职能没有发挥作用,大大削弱了预算的约束力。

5.财政资金供给范围界定不清。财政供给范围上“越位”与“缺位”并存,预算分配结构不合理。财政资金没有用到该用的地方去,严重地影响了财政资金的使用效益,也不利于政府职能的实现和现代企业制度的建立。市场经济的发展要求明确财政供给范围,满足社会公共需要。

二、实行部门预算改革的必要性

1.编制部门预算,是预算管理的本质要求。预算要全面反映部门活动的范围和方向,因此,部门的一切收支都应列入预算。编制部门预算,不仅包括预算内资金,还包括预算外资金、政府基金在内,全面反映部门资金使用情况,使预算的完整性得到提高。

2.编制部门预算,是我国《预算法》的基本要求。我国预算法中明确规定:“中央政府的预算由中央各部门预算组成。”而实际操作上,财政部提交全国人大中央预算草案是按收入类别和支出功能分类汇总编制的,人民代表从预算草案上看不出各部门使用了多少资金,资金用于哪个方面,资金使用效果如何。不利于人大对部门资金使用情况进行监督,不能正确评估部门的工作业绩。

3.编制部门预算,是建立公共财政框架的基本要求。公共财政要求公共支出与资金性支出区别开来。各部门功能不同,分属于不同的支出框架,资金投入除保证部门完成规定的任务外,还应根据公共支出的具体情况和政府职能不同有所侧重。在公共支出框架的基础上,再编制部门预算,更易于人大审查财政支出的使用方向,突出资金使用重点,监督财政资金的使用情况。

4.编制部门预算,是保证预算严肃性的要求。编制部门预算,提前批准预算草案可以加强预算的法律约束,也利于部门提前安排支出,可以精确全面地掌握本年可动用的财政资金,合理安排资金支出,减少了支出的盲目性,提高了资金的使用效益,减少了支出追加与调整,增强预算的严肃性及约束力。。

5.编制部门预算,是从源头上预防与治理腐败的重要措施。编制部门预算,增强了预算管理和使用透明度,减少了预算执行过程中追加追减及挪用资金的现象,专项资金要专款专用,并且要对资金使用的全过程进行跟踪问效,从根本上预防腐败现象的产生。

三、部门预算的基本思路

1.部门预算编制的内容。

(1)部门收入预算。根据公共财政预算的要求,收入预算应包括所有的收入:财政拨款收入、预算外收入、事业收入、上级补助及下级上缴收入、经营收入、其他收入、基金收入。部门需要结合近几年来的收入情况,实事求是地预测当年收入,收入项目逐一列全,收入计划不得留有余地,不得隐瞒收入项目和收入数,也不得虚报收入。凡隐瞒收入不报的,均视同私设“小金库”,一经发现,全额没收入财政。对单位执行的预算外收入和纳入预算管理的行政性收费实行“核定基数,超收分成,欠收扣减经费”的办法,即财政部门核定收入计划,年终超收的,对全额拨款单位与自收自支单位实行比例分成。完不成计划的(剔除政策性及不可抗拒因素),除相应调减支出指标外,要按欠收额的一定比例扣减次年财政拨款。

(2)部门支出预算。公共财政支出的一个基本原则就是为了有效配置社会资源,弥补市场失灵或失效,把一些个人及企业不愿意做或不能做的事情做好,为社会提供更好的服务。因此,部门预算支出范围应作重大调整,从竞争性领域退出来,把有限的资金用于公共性支出。具体包括:基本支出预算和项目支出预算。一是经常性支出预算。基本支出预算是部门为完成公共职能工作所必需的支出预算。包括三个部分:人员支出预算、日常公用支出预算、对个人和家庭的补助支出预算。部门在编制支出预算时,要严格按支出定额标准,不得擅自提高定额标准或突破限额。人员支出预算包括基本工资、津贴、奖金、福利费、社会保险缴费和其他。人员支出预算按单位编制数和国家确定的工资标准、国家和省市出台的津贴标准及原来开支渠道填列。编制单位在报人员支出预算时需附工资单。日常公用支出预算包括办公费、专用材料购置费、专项业务费、劳务费、水电费、邮寄费、电话通讯费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、维修费、租赁费、会议费、培训费、招待费和其他费用。对个人和家庭的补助支出包括离休费、退费、退职经费、就业补助费、抚恤金、救济费、医疗费、生活补贴、提租补贴、购房补贴、助学金和其他等。二是项目支出预算。项目支出预算是部门为完成其特定的行政工作或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括:固定资产购建和大修理等专项支出预算。在编制项目预算时,要按轻重缓急的顺序,具体到项目明细,要分项提供项目说明书,对项目投资、资金来源及分年度投资计划、效益情况等作出详细说明。

2.部门预算编制的基本设想。在将收支预算科目按部门设置后,预算草案按部门编制,预算草案经批准后,作为年度法定预算。同时,将批准的部门预算改由政府签署命令的方式下达,以增强部门预算的行政和法律约束力。

3.部门预算编制的基本原则。一是合理划分公益性事业和非公益性事业,保证财政资金主要用于国家公益性事业;二是量入为出,收支平衡,以收定支,不留缺口;三是統筹兼顾,保障重点,在保障重点工作所需资金的基础上,对常规性、临时性工作给予适当安排。

4.部门预算编制的具体方法。

(1)确定合理的定员定额标准。根据公共财政理论,定员定额标准的确定,应以本级财政可用财力为基础,结合本地区成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。随各方面条件的变化,定员定额标准应在不同的历史阶段作适当调整,超编人员应由各部门自已解决,财政不予安排资金。

(2)采用“零基预算”编制方法。编制部门预算,改变了基数加增长的预算编制方法,采用“零基预算”的方法,在预算编制阶段控制预算支出,有利于促进财政资金的合理分配,硬化预算约束。实行零基预算方法,必须具备一定的条件,包括全面、准确掌握有关部门的基本情况,确定合理的收支定额,以及先进的管理手段。运用这些信息对部门的预算从零开始重新进行评估,不考虑以前的收支量。部门的基本情况,主要是指部门的职责、人员数量及构成、人员工资状况、车辆及其他固定资产及使用情况等。由于需要掌握部门基本情况非常详细,必须建立专门的数据库来记载整理各种数据,同时为及时了解动态情况,还需对变化了的数据随时更新。

(3)细化预算支出科目。编制部门预算,要对各项支出进行细化管理,需要调整支出科目,一级预算科目按部门设置,二级预算支出科目按支出性质设置,再根据实际工作需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各部门的分布,便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查,更加有效地贯彻实施有关财政政策。同时,财政部门在预算管理上一个口子对外,既可以避免目前内部存大的既相互交叉,又相互脱节的弊端,也可以大大减轻财政部门和预算单位的工作量,便于提高工作效率。

参考文献:

1.朱红.预算管理与会计.黄河出版社,2008

2.李小平.中国财政.四川科学技术出版社,2008

(作者单位:徐州工程学院 江苏徐州 221000)(责编:若佳)

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