部门预算执行审计重点探讨

【摘要】本文着重研究在当前的部门预算制度下,国家审计机关部门预算执行审计的重点内容。首先介绍了我国的部门预算制度、部门预算执行审计的含义及意义,进而提出部门预算执行审计的重点应在预算支出审计、效益审计,发挥促进预算制度建设的作用上,最后提出要进行恰当的制度安排,充分发挥国家审计对预算的监督作用。

【关键词】部门预算 政府审计 制度安排

部门预算执行审计是财政预算执行审计的重要内容。部门预算是预算管理改革的核心。随着我国建立法治政府和公共财政体制目标的确立,政府预算制度改革逐步深进,国家审计机关应如何开展部门预算执行审计,更好地发挥审计监督作用是亟待思考的问题。

一、我国的部门预算制度

所谓部门预算就是政府各组成机构或部门编制的其在预算年度内收入与支出的预算。我国开始构建政府预算制度的实质性改革是以1999年试编部门预算为标志。2000年所有中央一级预算单位全部都编制了部门预算,并选取了农业局、教育部、科技部和劳动保障局的四个部门编制的部门预算上报人代会进行审议,以后上报审议的范围逐步扩大。各级政府也积极推行部门预算制度。在部门预算制度下,一个部门只编制一本预算。部门预算必须全面反映本部门的年度收支预算状况。部门预算收入包括财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等,预算支出分为基本支出和项目支出。实行部门预算后,部门的各项收支都详细地在预算上列示,提高了预算的透明度,规范了各部门的收支行为。但是,部门预算制度在实行过程中还存在一些管理风险较大的环节:一是财政专项安排没有统一的标准,主观性较强;二是具有预算资金二次分配权的部门的存在制约了预算管理的完整性和统一性;三是对象和环节众多,使财政监管难以一一到位。

二、部门预算执行审计的含义及意义

所谓部门预算执行审计是指各级审计机关在本级政府行政首长的领导下,依据本级人大审查和批准的年度财政预算,对各预算执行部门和单位,在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况的真实、合法、效益性所进行的审计监督。部门预算审计对于推动中央部门预算改革、规范部门预算管理、提高财政资金的使用效益具有积极的作用。

三、部门预算执行审计的重点

1、预算支出审计

(1)财政专项预算编制的科学性。根据项目支出管理的有关规定,财政专项是先由资金使用者申报项目,再由财政部门审核,按轻重缓急,财力可能安排的,由于项目安排没有统一的标准,其预算编制受主观因素影响较大;而且由于存在信息的不对称,财政部门限于人力和财力,对专项资金的安排难免会疏漏;所以在这方面违规风险较大的。预算编制的科学性审计包括预算编制的真实性、合法性和合理性审查。一是真实性审查,主要审查资金使用单位所申报项目是否真实,是否存在虚报项目或多头申报,以骗取财政资金;二是合法性审查,主要审查资金使用单位是否规定的资金使用对象,所申报项目是否属于规定的资金使用范围内,申报的程序是否合法;三是合理性审查,主要审查是否根据当前国家经济工作重点,按照轻重缓急的原则编制项目预算。

(2)二次分配资金的安排和使用情况。在现行的预算管理模式下,除了财政部门外,还有其他一些政府部门,如发改委、建设部门、水利部门、市政园林部门等具有预算资金分配权。这些部门可将部分财政切块的预算资金实行二次分配,用于其负责管理的社会公共项目。财政部门根据分配计划拨付资金。在这种情况下需要职能部门与财政部门的管理要相互协调一致,否则在资金的使用和效果方面容易形成“两不管”的现象。所以审计部门应重点审计二次分配资金的安排和使用情况,审查是否有完善的管理法规、制度,对项目管理、资金管理进行明确的规定;审查项目前期调查工作是否充分,资金分配是否合理,是否存在真正需要资金的项目却申请不到资金,不需要资金的项目却获得资金的现象;审查资金安排的标准是否科学,资金是否被专款专用,结余资金的处理是否合规;对资金的使用效果是否建立了必要的后续跟踪检查机制。

(3)转移支付资金的安排和使用。转移支付制度是平衡地区与地区间的收支的重要制度,是公共预算体系的重要组成部分。转移支付资金由于其监管链条过长,拨付环节过多,政府间信息不对称等原因,一直是审计问题的高发领域之一。审计转移支付资金应以资金的走向为线索,重点审查资金是否专款专用,是否存在被截留、挪用,损失浪费的问题;是否存在重复申报、多头申报、虚报项目,套取财政资金的现象;资金的使用效果如何,是否达到预期目标;因故不能实施的项目和项目完成后的结余资金是否及时上缴或调整处理。

(4)公众关注领域。在专业审计的选择上,预算执行审计应重视社会公众关心的热点问题和关系到民生的重点领域,例如重大建设工程、社会保障、教育、医疗、卫生、环保等与百姓生活息息相关、关系到公众的切身利益的领域。

(5)基层预算单位。随着政府预算改革的深入,财政对一级预算单位的管理日臻完善。以往,政府审计很重视对一级预算单位的审计监督,因为这类预算单位往往是组织、参与预算执行,掌握资金调拨权和管理使用大宗财政性资金的重要部门,即要害部门,忽视了对二级、三级或再下级的基层预算单位的审计监督。而这些单位往往是各监督部门监管不到位的单位,容易存在隐藏财政收入,资金使用不规范,被挤占、挪用等违规问题,甚至会成为上级预算单位隐藏违规资金的地方。因此基层预算单位应该成为下一步审计的重点监督对象。

2、加强预算资金使用效益的审计

所谓效益审计就是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准,对被审计组织资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价,也称绩效审计。长期以来,对于财政支出产生的预期效果缺乏相应的过问、审查制度,公众对此意识也不强,政府花钱没结果的事情常有发生。近年来,随着人民知识水平的不断提高,公民意识的不断增强,政府支出绩效已成为我国公众关注的重点。与此相适应,国家审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中也明确“逐年加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。但实践中,由于缺乏相应的规范指引和统一的评价标准,政府效益审计工作却未能如期推进。今后,随着财政部门预算支出绩效考评工作的逐步开展,对各项政府支出有了相对明确的绩效要求与考核标准,这就为审计机关开展效益审计创造了良好的条件。

3、发挥促进预算制度建设的作用

从效益的角度来看,事前的预防比事后的纠正要有效益,所以,审计关口应前移,以减少损失,而制度的制定和完善,正是审计关口的最前沿。但是制度的效益无法量化,它是无形的,但是良好的制度安排有保障、规范、约束作用,从机制上预防了各类违法违规问题的产生,对防止损失浪费,提高预算管理水平有积极的作用。今后,随着公共财政框架的逐步建立,国家审计作为人大之外的重要的预算监督力量,更应将堵塞漏洞、改进管理、促进预算制度建设作为部门预算执行审计的工作重心。

四、充分发挥审计监督作用的制度安排

1、积极推进审计结果公告制度

公告审计结果是国际通行的惯例,在发达国家,审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性。将预算执行情况的审计结果公告,使预算执行部门的违规行为暴露于众目睽睽之下,本身就有警示作用,无形中对相关部门的施加了一种压力,促成其对存在问题的整改,是审计监督与社会舆论监督结合的有效途径。自2003年以来,审计署每年对预算执行审计结果和相关部门的整改情况进行公告,取得了很大成效,引起社会各界的强烈反响,扩大了政府审计的影响力。但在地方,这项工作的开展却远不如中央那样如火如荼。所以,审计公告制度还有待进一步从中央到地方推进。

2、完善审计后续处理制度

目前,由于惩处机制不完善,法律、法规缺位,使部分审计处理得不到执行,审计问题得不到纠正,出现“屡查屡犯”的现象。要解决审计的后续处理问题就要完善相关的法律法规,健全相关的制度。对各种违规行为作明确的惩处规定,考虑赋予审计机关必要的强制手段。同时针对预算执行审计中发现的严重的问题,把责任追究到个人,特别是领导者,建立部门高官问责惩处制度。只有这样,才能真正发挥预算执行审计的惩戒与警示作用。

【参考文献】

[1] 苏明:财政理论研究[M].中国时代经济出版社,2001.

[2] 马蔡琛:预算资金分配中的自由裁量权:阳光财政建设的制度性障碍[J].中国审计,2005(11).

[3] 崔联会:中国财政制度研究[M].经济科学出版社,2004.

推荐访问:审计 预算执行 探讨 部门 重点