公共财政框架下的财政支出结构与支出效率

(十堰市财政局 财政科学研究所，湖北 十堰 442000)

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［摘 要］ 财政支出的区域分配和财政支出在公共产品之间的分配都会影响财政资金的支出效率，因此，应该优化我国财政支出结构提高财政资金支出效率。

［关键词］ 财政支出结构；公共产品；绩效评价；支出效率

［中图分类号］ F810.45 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2008)06-0020-02

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一、财政支出结构的内涵

公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制。市场经济本身是富有效率的，公共财政也应具有效率属性，财政支出效率高低是评价公共财政体制框架成败的核心。提高财政支出效率既有利于推进公共财政体制建设，也有利于推进我国整个市场经济体制的建设。

财政支出结构是指各类财政支出在财政总支出中所占的份额，亦即财政总支出在各类支出上的分配比例［1］。合理的财政支出结构，有利于实现财政支出的效率目标。

按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出要科学界定，分清主次，严格控制；行政管理费支出比重要降中趋稳，社会文教费支出要逐步增加，要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。

本文主要从财政支出的区域分配和财政支出在公共产品之间的分配两个方面，论述财政支出结构对财政支出效率的影响，并在此基础上提出提高财政资金使用效率的对策。

二、财政支出结构对财政支出效率的影响

（一）财政支出在不同地区之间的分配对支出效率的影响

如图1所示，假设财政支出可以分配用于A、B两个地区，AB是财政支出总量的预算线，凸向原点的三条线是整个社会福利的无差异曲线，离原点越远，表示社会福利水平越高。只有在社会总福利无差异曲线与预算线相切的点P，财政支出在A、B两个地区的分配才获得最

高的效率。社会福利无差异曲线与支出预算线AB相交于P1、P2两个点，虽然在P1和P2两个点所代表的财政支出与P点所代表的财政支出水平是相同的，但是其所代表的财政支出效果则不同。显然，在P点所代表的社会福利水平比P1、P2两个点所代表的社会福利水平要高［2］。

图1 财政支出在不同地区分配的效率

财政支出的地区最优分配结构，与财政支出带来的边际福利有关［3］。由于国家在不同的历史时期工作重心不同，财政支出结构也会不断调整，社会总福利水平的判断也有差异。在改革开放初期，恢复和发展经济是政府的主要施政目标，因此，国家的财政支出主要是支持经济发展效率最高的地区，如经济特区、沿海开放城市等。当时的财政支出政策带来了经济的快速发展。随着沿海开放地区经济的快速发展，也暴露出一些问题，尤其是经济发展的地区不平衡问题日益突出。所以，国家相继提出了西部大开发和振兴东北老工业基地的发展战略，财政支出政策也开始向中西部地区和东北老工业基地倾斜。实践证明，财政资源在不同地区间的分配，有利于提升国家的长期福利水平。

可以看出财政资源在不同地区间的分配是动态的。虽然财政支出在不同地区的结构分配是一个动态的过程，没有固定的模式和方法。笔者以为可从以下方面评价财政支出的地区分配效率。

1.地区绩效评价。地区绩效评价不仅要评价同一地区某一具体财政支出项目的绩效，而且要进行不同地区之间的财政支出绩效比较，将政府财政支出向绩效更高的地区倾斜，以提高整体的效率。

2.公共产品福利评价和效率评价。财政支出绩效不仅仅是经济利益评价，要特别加强对财政支出所提供的公共产品的福利评价和效率评价。有些公共产品如果仅仅从经济利益上考虑，往往并不是很好，如经济落后地区的高速公路网的建设投资，

仅仅从道路使用效率看，比发达地区相差很多，但却可以大大降低落后地区的交通运输成本，提高落后地区的竞争力，有利于落后地区的长远发展。所以，财政支出绩效评价，不能简单地进行经济效益评价，而要考虑到非经济的社会福利评价。

3.长效评价。财政支出的地区分配，一定要站在国家长期发展的角度，以长远的眼光进行财政支出的地区分配。如，从国家长期发展趋势看，中国的西部地区是国家未来发展重点，改革开放以来，西部地区在国家调控下的相对廉价的资源供应成了东部地区发展的基石。据统计，2007年人均GDP，辽宁为24 645元，黑龙江为18 463元，而吉林只有17 211元，新疆16 164元，山西16 143元。而最高的上海达到65 473元!这其中巨大的经济反差，不完全是经济发展的基础不同，也包含了西部等落后地区对国家全局和长远利益所做的贡献。因此，今后国家在进行财政支出的地区分配时，应逐渐向这些地区倾斜。

(二)财政支出在不同的公共产品之间分配对财政支出效率的影响

在公共财政体制下，财政支出的主要方向就是提供公共产品。而不同的时期，不同的人群对不同公共产品的需求强度是不同的，财政支出必须充分考虑到这些需求，将财政支出在不同公共产品之间合理分配，才能获得最大的支出效率［4］。

图2 财政支出在不同产品间分配的效率

如图2所示，在一定的财政支出水平下，假设财政支出可以分配用于A、B两类产品，AB是财政支出总量的预算线，凸向原点的三条线是两种不同产品的组合所提供的社会福利的无差异曲线，离原点越远，表示社会福利水平越高。只有在社会总福利无差异曲线与预算线相切的P点，财政支出在A、B两类产品之间的分配才获得最高的效率。社会福利无差异曲线与支出预算线AB相交于P1、P2两个点，虽然在P1和P2两个点所代表的财政支出与P点所代表的财政支出水平是相同的，但是其所代表的财政支出效果则不同，显然，在P点所代表的社会福利水平比P1、P2两个点所代表的社会福利水平要高。

我国现行的财政支出结构呈现如下五个特点：(1)经济建设费所占比重自1998年以来有所下降，但仍占财政支出的较大比重，超过30%(发达国家直接用于经济建设支出未达到30％)；(2)社会文教费用所占比重自1998年以来总体上有所提高，但幅度不大，2000年到2001年保持稳定，2002年和2003年略有降低；(3)国防费所占比重下降稳定，2002和2003年略有提高；(4)行政管理费所占比重由降转升，对经济“起飞”极为不利；(5)其他费用所占比重保持10％左右，但从2000年起，包括国内外债务付息支出，所占比重有所提高［5］。

财政支出在不同公共产品类别之间的分配，极大地影响财政支出效率。因此，必须从政府角色和政府施政目标出发，明确政府财政支出的优先顺序。

三、优化我国财政支出结构提高财政资金支出效率

笔者以为，现阶段优化我国财政支出结构提高财政资金支出效率，要从以下几方面入手做好工作。

（一）对财政支出进行科学分类

在市场经济条件下，财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益；三是企业和个人不愿意举办而又是社会发展所必需。只有属于社会公共需要领域的事务，财政才能提供资金支持；凡不属于公共需要领域的事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。按照这一标准，政府公共支出的范围界定如下：(1)消耗性支出。一般是指资源由政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：国防支出，对外事务支出，各级政府、人大、政协、检察院、法院支出，基础教育、基础科研、卫生保健等公共性事业支出。(2)转移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通过再分配转移出去由社会消耗的支出。主要包括价格补贴等补助。(3)公共工程支出。一般是指用于公共性基础设施的支出。

（二）深化政府机构改革，大力压缩行政经费。

保证政府机构的正常运转是财政支出的范围，但是，也必须注意控制行政机构的数量与规模，行政经费供给的数量也必须和市场经济体制的要求相适应。供给规模过小，不能满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大，在财政收入一定的情况下，可能阻碍其他事业的发展，导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。

（三）财权与事权相统一，提高资金使用效率。

应在明确各级政府事权的基础上，划分各级政府财权，规范分税制财政体制，做到财权与事权基本统一。在此基础上，完善转移支付制度，转移支付的设计既要考虑受让者的受益效果，更要考虑调动受益者的主观能动性，以提高资金使用效率。

（四）加强预算管理，构建新的财政支出运行机制

在预算管理的基础上构建新的财政支出运行机制，要做好以下五个方面的工作。

一是推行零基预算，建立合理的支出结构，根据公平和效率原则，确定财政支出的优先领域和一般领域。要通过零基预算的编制，反映财政经济改革的趋向与目标。在缩减行政经费和财政补贴的同时，合理增加公共设施建设投入和社会保障投入，特别要加大对科学技术、教育方面的投入力度，使财政支出在资助国民提高素质、提高国家科技水平等方面充分发挥作用。

二是推行综合预算。将各部门的预算内外财力统一纳入预算收支之中，由财政统筹安排，避免社会资源流失和低效分配。

三是在上述基础上，实行部门预算。在部门预算中，支出具体到项目，避免预算的模糊性带来支出的不确定性而影响支出的效率，也使对支出的评价具有明确目标。

四是完善国库集中支付制度。取消单位账户和会计人员，建立国库集中支付和核算中心，将所有财政性收入和支出都通过核算中心办理。

五是构建快捷优质高效的政府采购服务网络。要理顺有关部门之间的关系，构建快捷优质高效的政府采购服务网络，加大政府采购的力度，增强政府调节经济的能力。

［参考文献］

［1］陈 共．财政学［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：75．

［2］ 李 森．关于市场经济条件下合理确定财政收入规模的理论分析［J］．山西财经大学学报，1999，(2)：35．

［3］ 冯秀华．公共支出［M］．北京：中国财政经济出版社，2000：46．

［4］ 崔满红．中国财税理论前沿问题研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2002：143.

［5］娜仁图雅．优化我国财政支出结构的政策选择［EB／OL］.［2008-10-09］．/new/287%2F291%2F324%2F2006%2F10%2Fsh6072921920/60022637-0.htm.

Financial Expenditure and Its Efficiency under Public Finance Framework

HE Han-xiang

(the Finance Bureau of Shiyan Municipal Government, Shiyan 442000, China)

 Abstract:Distribution of financial expenditure among different regions and between public goods greatly impact financial expenditure efficiency. Thus, optimization of China’s financial expenditure structure must be implemented before improving its efficiency.

 Key words: financial expenditure structure; public goods; performance evaluation; expenditure efficiency

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