浅析财政集权与分权

摘要：政府间的财政关系一直是财政学研究的一个重要问题。我国政府间的财政关系一直处于非规范化的运动中，分税制改革并没有彻底改变这种情况。本文从财政集权和分权的角度进行了分析与阐述，并认为就我国的财政现状来看应进一步分权。

关键词：集权；分权；财政体制

中图分类号：F81

文献标识码：A

文章编号：1004－0544(2006)07-0144－03

在当今世界上，每一个国家除了中央一级政府之外，几乎都有若干级地方政府，也都存在着一个中央政府和地方政府的关系问题。一个国家的政府分成数级，各级政府就不可能步调完全一致。为了提高政府的办事效率，保障资源的合理利用，上下级政府之间的制度安排或多或少地总是需要不断调整。因此，中央与地方的关系问题，涉及一个国家结构的形式以及中央和地方的权限划分，关系到一个国家的安危、盛衰、兴亡。中央与地方关系是一个历史范畴，从根本上说，它是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系，是直接关系国家统一、民族团结和全国经济协调发展的重大问题。

一、财政集权的理论分析

1．中央财政可以有效地提供全国性公共物品或准全国性公共物品。全国性公共物品(例如，国防服务)自然应当由中央财政来承担。一些准全国性公共物品，即在地区之间存在很大外部性效果的产品，也必须由中央财政加以提供，或者由中央财政扶助地方财政提供才能保证其实现有效供给。这是因为在多数情况下，一个地区所进行的活动可以通过多种途径影响到其他地区人们的福利水平。例如，某一地区为其年轻人所提供的良好的公共教育就不仅仅使当地受益，因为有相当多的受教育的人会移居到其他地区。这也就意味着公共教育这种公共物品存在着很大的正外部性。由于公共商品的正外部效应，由地方政府来提供会产生供给不足的问题。

2．中央财政在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用。虽然地方政府可以有某种形式的公共财政政策，但是地方政府制定与实施反经济周期政策以稳定当地宏观经济运行，首先遇到的挑战就是很难找到合适的政策工具。因为它几乎不能动用任何宏观经济政策手段，货币政策、汇率政策、关税政策等的决定权在任何一个国家都归中央政府所拥有，在绝大多数国家地方政府的公债发行也受到中央政府的控制，甚至必须得到中央政府的许可。可行的办法只能是地方政府在经济繁荣时期积累起财政盈余，并在经济不景气时动用这些资金以便在本地区实行反周期的政策。即便如此，地方政府的反周期政策仍然不能取得实际成效。因为一般说来，各地方經济的开放程度都很高，这种政策的效果必然外溢，某一地区的反周期政策究竟会在多大程度上刺激本地区的生产和就业，很难估量。正因如此，绝大多数经济学家认为，马斯格雷夫所主张的主要由中央政府承担稳定职能的看法是合理的。

3．公共财政的分配职能也主要应由中央财政承担。众所周知，地区之间的经济差距是不可避免的现象，为了使一国的所有居民都能享受到基本同等的公共服务，就必须由中央财政承担起再分配的职能，因为地方政府根本无法有效地开展跨地区的再分配活动。一般情况下，只要人口、资金等在地区之间具有充分的流动性，再分配职能就不应当主要由地方政府来承担。

4．集权型财政体制有利于提高税收征管效率。由一个统一的中央政府进行税收征管的积极意义主要可以概括为以下几个方面：一是可以充分发挥税收征集的规模效益。税收的征集活动也是一项需要高昂成本的经济活动，过于狭小的单个社区很有可能无法合理利用税收征集活动的人力、物力资源，从而造成税收征集成本过大。二是可以更好地确定税基，从而避免因税基确定问题而产生的重复征税与漏税现象。由于中央政府的管辖范围遍及全国各地，从而能够更容易地发现与税基有关的各种收入，并避免因人口流动而造成的税款流失。其三，可以避免由各个地方政府自行确定税率而造成的税收征管的竞争。如果各种税率都由地方政府确定，那么就会产生如下现象：对于在地区间移动性较强的经济活动，各个政府就会竞相减免税收以便吸引更多的投资；对于能够向其他地区顺利转嫁的税款(例如，自然资源主产区征收的资源税)，地方政府将会尽可能地提高税率。

二、财政分权的理论分析

1．公共商品的层次性和奥茨的分权定理。当一个国家的规模达到一定的程度，该国公民的公共需求与公共商品必然出现层次性。对于地方性的公共商品而言，由地方政府来提供更加有效率。斯蒂格勒关于最优分权模式的理论认为地方比中央政府更接近自己的公众，并且不同地区的居民有权对不同种类与不同数量的公共品进行选择。奥茨认为，对于某种共公共物品来说，该物品的每一个产出量的提供成本无论对地方政府还是中央政府来说都是相同的，那么地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效的多。同时，特里西认为地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好，只有由地方政府来提供公共品才能使社会福利达到最大化。

2．“以脚投票”理论和“俱乐部”理论。蒂帕特建立了一个模型(Tiebout模型)，在该模型中，政府的目标是收入最大化，通过该模型，纳税人可以控制政府的行为。在该模型中。若某地决定增加公共品，由于纳税额增加，导致纳税人向别的地区迁移。这说明居民对公共品的选择是“以脚投票”的，即如果我对某地区政府的公共服务感到不满意，就会迁到另一处我认为更为适宜的地方去工作或生活；或者如果个人投资者对某地的投资环境感到不满意，也可以通过资本的自由流动而改变投资空间。由于居民的自由选择，迫使地方政府要更多注意居民的意见，提供合适的公共品，以便吸引更多的消费者和投资者。因此，这可能会使公共品的提供更贴近居民的需求，从而改变资源配置效率。俱乐部理论把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部如何确定其最优成员数。如果一个地区内含人数的最优规模为N，只要地区人数的最优量小于全国人数(H)，按H提供公共品的人均成本大于由N决定的最小人均成本，那么由中央政府按全国人数提供的公共品就不再是最优的了。

3．政府职能的定位。马斯格雷夫认为公共职能分三个方面，即：公共职能的分配、公共职能的再分配和公共职能的稳定。前一项职能可以安排给较低一级的政府，后两项职能更适合于由中央政府来安排。地方政府能够提供合适的公共品的前提是地方政府手中必须拥有相当的资源配置权。只有地方政府对消费与投资活动拥有征税的权力，有权支配这些税收收入的使用方向，才有可能办一些让当地消费者与投资者满意的事情。从而，财政分权理论要求资源配置权力向地方政府倾斜。

4．信息经济学关于分权的理论。RAVIacldnnon(1997)，钱颖一，Roland (1998),B．Weingast(1995)，D．E．Wildasin

(1997)等人首先将信息经济学引入财政理论研究，他们认为：政府本身尤其是地方政府本身存在激励问题；政府与经济当事人之间存在的关系类似信息经济学中的委托代理关系。所谓“激励”，其实就是政府有自己的物质利益方面的考虑。而财政分权，至少从两个方面会使效率的改进与地方政府的激励机制挂钩：(1)如果地方政府对经济活动干预过多，这会使有价值的投资活动转向政府干预较少的区域，因此，地方之间的竞争会减少干预；(2)由于地方政府财政收入与支出挂钩，这会促进地方政府有动力去促进本地区的经济繁荣。这样，政府尤其是地方政府的活动就与经济当事人(企业)形成一种分享或共担激励风险的关系。

总之，综合分权型财政体制与集权型财政体制各自的合理性，说明无论是纯粹的财政分权体制，还是完全的集权型财政体制，都不具有充分的合理性，双方各有一定的缺陷。因此，理想的选择只能是适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制。

三、我国政府间财政关系存在的主要问题

一般而言，世界上所有的国家都是适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制，大多数经济转轨国家如俄罗斯、匈牙利等都趋向于分权化。从二十世纪五六十年代的统收统支，到七十年代的财政包干，可以说，我国的中央与地方政府关系一直处于“一放就乱，一乱就收，一收就死”，一直处在集权——分权——再集权——再分权的循环怪圈中。1994年我国实行分税制，其基本内涵是按照事权与财权相对应的原则，在各级政府之间划分收支范围，并以转移支付制度来协调各级政府之间的财政分配关系。此时，政府间财政关系才开始向规范化演变。改革开放以来，我国各级政府间财政关系是在基本遵循分级管理模式、逐渐承认下一级政府相对独立利益的轨迹下改进的，一定程度上矫正了集权体制模式的不良后果。但因政治体制改革的滞后及相关经济改革的缺位，政府间财政分配关系仍处于非规范的变动状态。

我国政府间财政关系存在的主要问题表现在以下几个方面：一是政府间事权和财权不清，支出划分不明确。一些项目究竟应由中央负担还是地方负担，地方各级政府怎样分级负担，以及各自负担多少，并不是很明确，存在较大的随意性；而且中央政府制定政策，由地方财政承担的现象大量存在。二是地方政府的行为不规范，“上有政策，下有对策”的问题较为严重。三是分税制改革不彻底，仍然遗留不少旧体制的痕迹。地方政企不分，本位主义使地方政府侵蚀中央税基。地方政府为了短期利益，进行地方保护主义，实行经济封锁，投资于营利性领域，严重妨碍了市场经济的正常发展。四是转移支付模式不当，力度不足。实行分税制以后，中央从地方集中了较多财力，但是加剧了地方，特别是县级财政的困难。我国目前采取的主要形式是无条件财政转移支付形式，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用，但是它以“基数法”延续了旧体制中财力分配不均的现象，其本身的局限性也带来一些问题。

造成上述问题的原因是多方面的，其中一個很重要的原因就是地方政府的权力有限。由于地方缺乏自主权，地方的事都是由中央来决定，于是地方政府就与中央政府进行博弈。而在分权的情况下，等于在缩小博弈的空间，只有给地方更大的权力空间，才会减少讨价还价，提高政府的效率。

四、完善我国政府间财政关系的基本思路

以国际上对财政分权的划分标准来看，我国的分权化还处于分散化的初级阶段。由于缺乏民主的代表性、地方政府没有支出自主权、财政体制不透明、地方政府缺乏组织收入的权利等原因，就我国目前的情况来看还不可能在短时间内实行真正的分权化。目前，可以从以下几个方面来完善政府间财政关系：

1．合理划分政府事权，明晰各级财政支出范围。(1)借鉴联邦制国家分权基础上的制衡思想划分政府事权。只有适度分权，赋予各级政府适当的财政自主权，并通过建立高层级政府约束、限制和引导低层级政府财政行为的制衡机制，以及选民对政府和官员的监督机制，才能保证国家职能在各级政府分工负责的基础上得以有效履行。同时提高政府活动效率。对于中国而言，分权与制衡问题更为重要。由于人口和民族众多、存在多个政府层级、地域差别较大，地方如果无必要的财权财力，很难为地方提供公共服务；而如果无制衡，则可能损害国家利益。(2)突破传统模式，依据区域性与受益性原则划分政府事权。按区域性原则要求，中央应承担全国性的社会管理事权，提供具有全局意义的公共品；地方政府则具有提供区域性公共产品的职责和义务。按受益性原则要求，各级政府的经济管理事权主要按照受益范围划分。公共产品收益范围是全体国民的，应由中央财政负责；涉及省级资源配置和区域受益范围的公共品划归省级财政负责。并根据省、市、县、乡分级体制，实行层次化管理。受益区域交叉的经济管理事权，如具有“外部效应”、跨区域的公共项目，宜由相关地区政府协商或由上级政府出面协调，由受益区域内的各地方政府共同承担。

2．以法律为准绳处理政府间财政关系。规范的政府间分配关系是以建立在各级政府事权明晰基础上的合理有效的分税制为标志的。而分税制设计的核心在于政府间税收权限的科学分配及税种体系的优化配置。(1)科学分配税收权限。现代国家的税收权限一般涉及税收的立法、执法(征管)与司法三权，并以立法权为核心，行政执行权(征管权)为手段，司法权为保证。只有将三权在各级次政府间合理分配，才能确保各级政府自主、有效地提供公共品，实现其承担的职责。我国现行分税制模式中虽然对税收征管权作了较明确的分配，但对于具有原创性及核心地位的税收立法权仍高度集中于中央级次，其直接后果是地方越权及滥用权力现象严重。根据税法统一与分权基础上制衡相结合的原则，我国税收立法权的划分，应确立为以中央立法为主、省级立法为辅、两级立法相辅相成的总体格局。根据地方性税源特点，适度扩大地方立法机构的税收立法权。其一，在总体的税权分配格局中，凡是税源丰富、具有宏观经济意义、适于全社会开征的税种的基本法规及实施办法由中央一级制定；其政策调整权及税目注释权则由省一级负责。如营业税，印花税、所得税等税种。其二，对于税源虽然充裕、普遍，但对地域经济影响大且适于全国统一开征的税种，应由中央掌握立法权，至于实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免等权限可赋予地方。如城镇土地使用税、房地产税、城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税等税种。其三，对于税源分散，具有明显地域特点且不适于全国统一开征的税种，其立法权、政策解释权、征收管理权应全部划归地方。如契税、屠宰税等税种。建立健全地方税税收法规备案制度，监督、引导地方税收立法。地方制定的地方税收法规应一律上报全国人大常委会备案，凡与中央法律、法规相抵触的，人大常委会有权废止或责令其修正。(2)优化税种在政府间的配置。税种配置是指中央税、中央与地方共享税、地方税之间的比例构成及其内在联系。一般而言，多级政府间税种配置关系到各级政府能否获得稳定的收入，以弥补公共品的提供成本，有效地履行事权。严格意义上的分税制是以税种或税率分享为标准并依据授意、效率、公平及税基属性等原则进行多级政府间的税种配置的。我国现行分税制虽初步确立了税种配置体系，但配置标准不合理，地方税体系脆弱，难以支撑地方财政运行。有必要结合我国现行税收制度设计水平，借鉴国外经验，以税种与税率分享相配合为标准，规范、修正分税机制。其中，增值税、公司所得税、资源税等构成中央主体税种；营业税、消费税、城市维护建设税、房地产税构成地方主体税种。并适时开征燃油税、环境保护税、遗产税、赠予税等税种作为地方税的辅助税种；将个人所得税及待开征的社会保障税设为共享税。中央财政通过规范的分税机制掌握了财政收入的主要部分的同时，应逐步取消税收返还等补助形式，并对现行一般性转移支付和专项转移支付实施结构转换，扩大均等化转移支付规模。

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