财政改革与公共财政

(武汉市财政局，湖北武汉430022)

摘要：推进财政改革，构建我国市场经济条件下的公共财政体制，是建设和谐社会的核心内容。公开透明的资金财产分配权力，是民主财政、法制财政、有限财政的基本理念；评估和检讨当前财政四项改革，是建设公共财政体制向正确方向发展的重要事项。我们可以确信的是，公共财政是责任政府、高效政府、亲民政府、廉洁政府的基础。只要我们坚定不移的推动这项工作，就一定能够把以人为本的和谐社会推向一个新阶段。

关键词：财政改革；公共财政：透明度

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2006)02—0095—04

构建公共财政体制，是实现和谐社会的一项核心内容。建国以来，我国财政体制一直处于不断调整之中。在20世纪50年代初，曾实行“统收统支”的财政体制，政府财政收支完全由中央政府控制；自1953年至1978年，实行“统一领导、分级包干”的财政体制，各级政府财政“以收定支、一年一变”；1980年至1984年，实行“划分收支、分级包干”的财政体制；1985年至1987年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，从1988年起，开始实行各种形式的地方财政包干体制，如“收入递增”包干、“总额分成”包干、“总额分成和增长分成”包干、“上缴额递增”包干、“定额上缴”包干、“定额补助”包干，等等。1994年，我国开始实行“分税制”改革，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央和地方的收入体系。其结果是国家财政掌握的财源多了，中央财政集中的财源多了。这对巩固国家政权，维护国家行政正常运转起了重要作用，但是要建立公共财政体制，用有限的财力来满足人民群众的最大需要，还有很长的路要走。

一、我国财政体制改革的现状

财政是一个国家执政者对这个国家的资财的支配权力；而公共财政是有透明度的支配权力，这种透明度体现在三个方面：财政预算的编制过程，财政预算的执行过程，财政预算执行的结果。公共财政是建立在透明度的基础之上，预算的编制、执行、决算过程是透明度的核心。在编制财政预算的过程中，编制的指导思想、原则、支出重点，是人民代表提出来的，支出标准、预算文本格式等是职能部门的事；在执行财政预算的过程中，要严格按照财政预算的支出范围、标准办事，高度体现财政预算的“刚性”约束力，和修改预算的法定程序性，预算的执行不以长官意志为转移；决算数据要明确、清晰，便于作比较分析。

从2001年以来的财政四项改革，是我国向构建公共财政体制迈进的重要步骤，从实施的五年情况来看，取得了一定的成绩。一是建立和完善了政府采购制度；二是对非税收入实行“收支两条线”，规范了执法执收单位的收支行为。并在此基础上，清理和减少了一批不合理的收费项目；三是建立了国库集中收付制度，清理了各种财政预算单位的银行账户，加强了对财政资金的监督和使用管理；四是建立了以人员经费、公用经费、项目经费为主要内容的部门预算制度，保障和提高了政府部门和事业单位的行政执行和事业发展能力。但是，这些变化也只能说是为构建公共财政体制奠定了一定的基础，这些改革还有许多缺陷需要探讨和纠正。我们现在可以尝试对这些缺陷作一些分析：

我国在计划经济时期，政企不分、政企合一形式非常普遍，“国家办企业、企业办社会”，直接导致企业生产效率低下、资源配置效率低下、企业缺乏活力和创造力。改革开放以后，提出了“政企分开”的口号，但实际上至今仍没有达到设想目标，原因是多方面的，有政治上的、有政策上的、也有地方利益上的原因等等，但是最关键的还是各级政府一直没有一个明确的角色定位。有些地方政府仍然以企业的领导者和管理者自居，主动干预经济和企业，这必然造成政企不分、效益低下。财政工作在经济事务中大包大揽，导致了预算收支的不确定性、预算执行的不合法不合规。

以笔者的看法，现在最大的问题是财政预算不够透明，由此带来的问题是收与支的随意性大，社会与人民群众监督乏力。每年财政部门向人大提供的财政预算报告，人大代表反映看不懂，很正常。因为，我从事财政工作20余年，也看不懂。财政预算收支是可以用平民语言说清楚的，是可以让普通老百姓听得明明白白的，但为什么要用“绕口令”式的语言来“忽悠”呢?这跟计划经济时代财政工作的“神秘”性的观念分不开，同时，也有掩盖相当一部分不合理支出的意图。试想，财政收支预算都不能让人听明白，公共财政的基础何在?

在财政预算安排上，教育经费的增长、农业支出的增长是有法律保障的，由于数据的不透明，常常是不知道计算口径是怎么来的，不知道计算比例是怎么来的，导致应该增加的支出不能落实。更为荒唐的是，没有法律规定增长比例的支出，如行政支出、城建支出每年大比例增长，这也许就是财政预算不透明的“好处”。这样的问题还有许多，比如有人问财政，某年的教育经费支出是多少?比上年的增长比例是多少?财政部门完全可以根据提问人的身份，使用数据的意图，报出多套数据，数据要大一点，可以把通到学校的道路建设经费计算进去，数据要小一点，可以把一次性的学校校舍维修经费剔除出来，诸如此类，这也是财政预算不透明的弊端。

在财政预算执行的过程中，财政预算的约束力是很苍白的，这既有观念方面的原因、也有程序方面的原因。从观念方面来说，一些领导干部根本就没有预算观念，年度预算安排的钱用完了，打个报告一批，可以继续安排。从程序方面来说，中央、省及地方政府的大政方针一般都是在年初或上半年确定下来，此时的财政预算已基本编定，人大会议也已开过，该走的程序也已走完，这样，预算只能作为有待修改的工作计划，不断地随着领导的意志改动，而且，这种改动多数情况下是没有按程序办事的。由此可以看出，财政预算不透明，预算的执行就缺乏一种机制的约束力。

当前，财政的四项改革，除了财政预算管理方面存在的问题外，国库集中支付制度的问题在于，它使会计人员的工作复杂性大大提高，计算机预算编制系统、国库集中支付系统、决算编制系统互不兼容，不能适应社会的支付习惯、银行的结算习惯，工作效率大大降低，特别是财政资金的使用管理和监督问题，并没有得到较好的解决，一些单位大量使用现金，其做法与国库集中支付制度的初衷背道而弛；政府采购制度的目的是政府部门和财政预算单位的大宗采购通过招投标，供货单位以质优价廉竟标取胜，但是，现在的情况恰恰是事与愿违，供货方与供货方、供货方与采购中介相互勾结，抬高价格推销质次产品，谋取暴利，坑害国家利益。部门预算的问题在于，由于县以下地方财力不足，必须确保的刚性支出不断增长，县级支出捉襟见肘，干部和事业单位职工的部分工资、补贴难以落实，行政的正常运转难以保障，与此同时，一些支出却在铺张浪费，比如一些贫困县花巨款请明

星演出、搞面子工程等等。这些问题说明，我们对四项改革有必要做认真的检讨与评估，有必要对现行的“分税制”进行修改与完善，以保证财政事业向正确的方向发展。

二、香港的经验和我们需要解决的理论问题

如何构建公共财政体制呢?我们可以借鉴香港特别行政区的做法。香港人口超过680万，总面积为1070平方公里，人口密度为世界第一，经济高度发达，具有全球最自由的经济体系和贸易体制。香港经济自从20世纪70年代开始起飞以后，取得了举世瞩目的成就，这是与香港政府实行“小政府、大市场”的理念有关，也与香港精练有效的公共行政管理体制和公开透明的公共财政管理体制密切相关。香港政府公共财政管理中最重要的原则有四条：一是“审慎理财”原则，主要包括预算盈余准则、经常开支准则、政府总开支增长准则、经常账户盈余准则和财政储备准则，其中财政储备准则尤其值得关注和借鉴；二是全口径编制财政预算，香港财政预算不存在预算内预算外分设的情况，预算案的收入来源涵盖了政府所有收入，包括各项税收、公用事业收入、投资收益、经营收入和地价收入，支出中也涵盖了教育、卫生、社会福利、基础建设等所有政府开支和资助；三是议会详细审议，政府预算案要经过议会“三读”，充分体现民意；四是预算周期滚动运作、实行中期预测机制，提高预算的准确性和前瞻性，强化预算的合法性和应变效能。

市场经济条件下的公共财政具有三个层次的含义：从社会政治属性和目的来看，公共财政是作为纳税人公众的财政，不是政府部门及其官员私人的财政，目的是要满足社会公共需要，而不是用来满足个别利益集团和个别人(尤其是当权者)的私利，这一点是公共财政与计划财政的区别。从资源配置效率的角度看，公共财政是用来弥补市场失灵、提供公共产品和公共服务做市场和私人不愿意做或愿意做而做不了的事，不与市场和私人争利，这一点也是公共财政与计划财政(核心是生产建设性财政)的区别。从运行机制和政治程序的角度看，为实现上述目的，公共财政必须是民主法治财政，这一点是公共财政与个别人说了算的专制、人治财政的区别。

作为规范的公共财政应具备以下特征：其一，从决策程序看，公共财政应该是民主财政。即按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，破坏政府的信用。其二，从财政行为看，公共财政应该是法制财政。要提高财政资金效率就必须实现依法理财。财政法治化，就是社会公众通过议会和相应的法律程序，具体说，通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督政府的财政行为，从而使财政充分体现出是社会公众的财政。其三，从运作结果看公共财政应该是绩效财政。绩效财政是指将部门和单位预算与其公共服务的量和质挂钩，通过对其绩效考核来决定政府拨款的制度。就是说，官员在获得政府预算的同时，也承担了服务责任，并接受有关部门考核。没有绩效的部门也就无预算。这是目前世界各国预算改革的方向，也是治理腐败的根本途径。绩效预算的核心是要求各用款单位必须有作为，无作为或胡作为就不能获得预算，从而将大大提高财政资金的使用效益。其四，从职能范围看，公共财政应该是有限财政。有限财政是相对于“全能政府”论来讲的，从古到今，“全能政府”都只是神话，不是事实。公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。因此，公共财政的职能范围是有限的。其五，从服务对象看，公共财政应该是以人为本的财政，纳税人纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须却又无力完成的生产公共产品和提供公共服务的性质，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要并依据法律决定国家预算、监督财政分配。公共财政下我们必须尊重纳税人的权利。纳税人有纳税的义务，但同时也有获得政府提供的公共产品的权利。政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的。其六，从信息传递看，公共财政应该是阳光财政。即建立一个政府职责明晰且能保证财政性信息真实性、全面性、公开透明的公共财政。政府的一收一支都要让纳税人了解，收支的规模、内容以及方式都应主动、及时、如实地向社会公布。目前我们实行部门预算改革，细化预算编制，实行国库集中支付和政府采购制度，应当说这些措施为提高财政的透明度打下一个坚实的基础。要做到各种财税政策信息透明。涉财的各项立法和执法要透明。这不只是让大家了解法律文本，更重要的是立法的整个过程以及这个过程的各个环节，也要向社会公众披露，并准予社会公众评议和提出不同的意见。也就是说，立法不再是某一个部门的工作，而是全社会的事情。其七，从政府信用看，公共财政应该是诚信财政。这有两层含义：一是政府的财政统计数据是真实的。一般性的财政数字都向民众如实地“汇报”，极少出现“编数”、“改数”的行为，也不会利用政府直接控制的媒体歪曲事实误导民众，逃避责任。在一个充满了谎言和假数字的社会里是无法建立公共财政制度的。二是要建立起纳税人、征税人和用税人之间的诚信机制。以前我们经常讲诚信纳税，很少谈诚信征税和诚信用税，实际上，诚信用税才是根本，只有用税人诚信用税，税务机关才能诚信征税，进而才能使纳税人做到诚信纳税。其八，从财政监督看，公共财政应该是议会财政。公共财政制度是由纳税人的代表一议会说了算的制度。纳税人是主人，是纳税人说了算而不是政府说了算。在公共财政模式下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。

三、推进我国公共财政体制改革的思考

(一)公共财政的建立要和政府职能的转变相结合

可以说，没有政府职能的转变就没有公共财政的建立。政府职能的转变一是要对政府职能给予合理的定位，政府只是“裁判员”，不是“运动员”，因此，政府职能在于立规则，当裁判，政府不应过多干预私人经济活动，而且要从私人经济领域退出来，为私人经济活动提供服务。二是合理界定政府(或财政)和市场的分工，明确政府在公共产品供给中的责任和义务。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，这就是市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。因此，我们必须要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，

政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域。三是在政府和财政职能的导向上要收缩生产建设职能。从长远的发展观点看，地方政府要退出一般性的竞争性领域，把投资的重点转到非竞争性的基础设施、公用事业、公共工程等方面。那么中央政府对于竞争性领域应该是有限参与。但是，它的方式采取更多的是参股方式，而不是政府简单地把所有的钱揽过来投入建设项目。

(二)公共财政的建立应和民主财政机制的建立相结合

民主财政的范畴主要包括两层含义，一是用民主的、公共选择的方法来确定公共收支规模和类型，充分反映和满足居民的偏好，并对公共财政活动进行民主监督和民主管理，它反映的是政府和纳税人的关系问题；二是确保地方政府提供公共物品的优先性和自主性，及时满足居民的偏好，同时用民主的办法来界定政府体系内部的事权分工和财权配置问题，它反映的是政府间财政分工关系的问题。很显然，公共财政是财政体制的基础，民主财政是财政体制的核心和灵魂。如果公共财政体制没有建立起来，自然谈不上民主财政制度的建设，但是公共财政体制的建设应该与民主财政制度的建设统一起来，做到在建立公共财政的同时建立民主财政制度。为此，一要建立基层政府财政民主机制。地方政府优先提供公共物品，并确保其在公共物品提供上的独立性、自主性，是民主财政的基本原则，但需要建立起公众参与管理、民主决策、民主监督的基层民主机制来匹配。二要建立公共产品分级分层供应机制。中央和地方各级政府应根据公民的实际需求，来决定公共产品的供给，尽量避免中央和地方、地方上级和下级政府之间“越级”、交叉或重复供给公共产品，以提高供给效率。

(三)公共财政的建立要和形成规范的公共选择机制相结合

公共选择机制的核心是建立纳税人的偏好显示机制，目的是实现决策的科学化、民主化。目前，关键是要建立合理的公共物品偏好表露机制。中央和地方政府应根据公民的需求来供给公共物品，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，因此，必须有一套把人民利益和要求由下而上及时进行传达的机制(偏好显示机制)，必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，政府的决策才会符合人民的利益和要求。尽管这种决策本身是对是错很难讲，可能正好相反的意见更合理。但是这样一个机制保证了尽可能地避免失误。因为大多数人意见往往来说在避免大的失误方面的概率最大，另外也体现大家公众的意愿。因此，公共选择机制实际上解决了一个合理决策的问题，尽可能避免失误的问题。为此，应尽快建立民主制度下的投票规则，开拓显示偏好的渠道，特别是要进一步完善各种听证会制度，强化新闻媒体的舆论监督功能，充分发挥各级政府信访部门的作用，调动各级人大代表、政协委员的积极性，从各个方面了解民意、倾听群众的意见，使社会公民对公共物品的偏好能够及时有效的传递到政府的决策部门，真正实现政府决策的民主化、科学化。

(四)公共财政的建立要和政府理财方式的转变相结合

一是要改变过去直接拨款方式为按绩效拨款方式。这是绩效财政的本质要求，也是提高财政资金使用效率的有效举措。二是要改变过去直接投资模式为间接投资模式。过去我们支持一个建设项目、公共工程，都是百分之百把钱投进去，不仅浪费了资金，而且滋生了腐败。因此，今后要多用“四两拨千斤”的方式做，如有些公共工程，可以采取BOT、TOT的方式。三是在预算编制和执行中应更多地采用零基预算、绩效预算等科学方法，提高预算的科学性和准确性。

(五)公共财政的建立要和财政分配秩序的合理化相结合

公共财政其实包含这样一个逻辑，即财政在有限财力的使用分配上，要掌握轻重缓急。任何国家，它再富足，政府所掌握的财力也不可能满足所有的需要。需求是无限的，财政支出的安排必须区分哪个事情先满足，哪个事情后满足，哪个事情是不能满足的。因此，在公共财政建立过程中要合理掌握财政分配秩序，基本的顺序是：在满足国家机器的基本运转之后，首先要满足的就是公共需要。在公共需要中，又应该优先保证纯公共产品的提供，如社会治安、公共行政、环境保护等。

责任编辑　刘凤刚

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