我国县乡财政解困的制度构建：经验借鉴与现实选择

摘 要：造成我国县乡财政困难的原刚艮多。就制度方面而言，主要表现在我国政府财政层次过多，地方政府间事权与财政支出责任划分不明确，税收体系不健全以及转移支付制度的不完善。因此，可借鉴羌国疑验微到：减少政府财政级次，规范各级政府财力分配；以法律的形式明确界定各级政府事权与财政支出范围；完善税权划分和协调机制，确保基层财政收入；完善以公共服务均等化为目的的转移支付制度。

关键词：财政体制；县乡财政；事权；税权；转移支付制度

中图分类号：F10．7 文献标识码： A 文章编号：1003—7217(2006)05—0089—05

目前，我国县乡财政状况令人堪忧，2003年6月，审计署署长李金华曾经指出，截至2001年底，我国中西部10个省、市的49个县(市)累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2．1倍。2001年，全国2800多个县(市)中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达35．6％。由此可见，解决县乡财政困难的问题已刻不容缓。造成县乡财政困难的原因是多方面的，究其根本原因，则是我国地方财政体制方面存在的制度缺陷。而美国经过多年的运转和发展形成的一套较为规范的分级财政体制，值得我们借鉴。故本文在分析我国地方财政体制相关缺陷的基础上，借鉴美国经验，探讨我国县乡财政解困的制度构建。

一、造成我国县乡财政困难的制度缺陷

(一)政府财政级次过多，管理范围过大，造成基层财政困难

我国目前地方政府层次为省(自治区，直辖市)、市(自治州)、县、乡四级，加上中央政府，一共是五级政府层次，相应地我国存在五级财政层次。我国政府层次比其他大国多出两级，如何在五级政府之间划分财政收人，确定财政支出结构，是一大难题。各级政府在划分收入和支出时，上级政府凭借行政权力，在收入分配上，过多集中收人，在支出上，又从上而下“甩包袱”。基层财政在承担很大一部分事权的同时，却只集中了很少一部分财权，造成了事权与财权的严重不对称，从而造成了基层财政目前的困境。此外，政府财政级次过多的另一个结果是，在中央对地方的转移支付中，从上而下层层截留，从而导致留给地方基层的资金很少，由此带来了基层财政的困难。据估算，我国目前1个县级行政单位平均要管辖10个左右的乡级行政区，其所管辖的地域、人口和事务明显多于其他国家的同一级政府，这对我国中西部地区财力并不充裕的县乡财政是一大考验。

(二)政府间事权和支出划分体系不规范

1994年我国实行的分税制改革，并未对各级政府的事权划分作大规模的调整，而是沿用原有的模式。而且，我国并没有在相关的法律申明确规定各级政府的事权和财政支出范围，仅仅在《国务院关于实行分税制财政体制的决定》中，对中央和地方政府的事权做了虽然比较全面，但是却比较模糊的表述。地方四级政府财政的事权划分则根本无章可循。这种事权划分的模糊状态使得省以下政府的支出责任极不明确。通常是，省级财政决定市级财政的支出划分，市级财政决定县级财政的支出划分。这样下级财政的支出责任完全掌握在上级财政手中。在近年分税制较为清晰地界定中央与地方的收入分配关系之后，这种制度安排必然会产生将更大比重的事权转移至基层财政的分配冲动(阎坤，张立承2003)。据测算，目前我国义务教育投入中，县乡财政负担超过85％，这完全是政府支出责任不明确的结果，明显超出了县乡财政的承受能力。承担事权太多使得县乡财政不堪重负，从支出范围上造成县乡财政陷入困境。

(三)分税制改革不彻底，尚未完全贯彻到基层财政

1994年我国实行“分税制”改革后，中央和地方的财政分配关系已逐渐规范，但并未完全贯彻到基层财政。在基层财政管理中，分税制并未将承包制彻底挤掉，相反，在县乡两级财政出现了“分税制”与“承包制”共生的财政管理体制，可谓“既包又分”的管理模式。在这一管理模式下，联系分税制与承包制的纽带是广泛存在于基层财政预算中的“财政任务”。虽然“财政任务”包含收入任务和支出任务两个方面，但是在县乡两级财政运行困难的特殊背景下，“财政任务”就是“收入任务”。在承包制中，县乡财政超任务税收收入部分全部归同级财政所有，而在分税制下中央税收——增值税与消费税的超任务税收收入，部分县乡财政分享比例为30％，规范的处理方法应该是30％的增收部分全部返还给负责征收的同级财政；而事实并非如此，县乡两级财政增值税和消费税的增收后的中央返还部分还要在省市、县(乡)之间分配。县乡地方税收虽然原则上属于县乡财政收入，但是省、市两级财政也参与县乡部分地方税种超收的分成，也就是说，县乡财政在地税方面也不能够拿到增收的全部好处。这样，客观上造成了县乡超收越多，收人流失越多的现实，打击了县乡提高征税努力程度的积极性，从收入来源上造成了县乡财政困境。

(四)转移支付制度不规范，未能发挥应有的均衡效应

转移支付制度设计的初衷，主要应该是均衡各地财政能力差异，从而使得各地公共服务能力均等化。但是，现行转移支付制度在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征。我国政府间转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成。1995年以后，我国又实行了过渡期转移支付制度。这种转移支付制度下的补助名目繁多，与之相比，国外规范的转移支付一般只存在两大类补助，即专项补助和一般补助，而且，十分注重转移支付的公共服务均等化效应。我国多年在中央对地方的转移支付总量中，真正具有平衡地方财力功能的规范化的过渡期转移支付比重严重偏低。表2数据表明，自1995年以来，我国过渡期转移支付资金的比重长期偏低，2001年我国用于均等化转移支付的过渡期转移支付资金为138．16亿元，而用于体制补助，专项补助和税收返还的资金达到5863．79亿元，相差近42．44倍。这表明，现行转移支付虽然在总体上呈现不断完善的趋势，但是当前却并未达到缩小地区差距的效果，甚至在一定程度上放大了经济差距(马栓友，于红霞2003)，加剧了农业主产区和欠发达地区基层财政的困难。

二、美国规范政府间财政关系的相关经验借鉴

(一)相互独立的三级财政体系

美国是联邦制的国家政体，联邦政府与州和地方政府之间关系较为松散，这决定了其财政管理具有明显的分散性，各级政府财政的独立性和自主权较大。在美国宪法中，明确规定了联邦和州政府的权力和地位，联邦政府和州政府没有上下级隶属关系，各自独立行使宪法所赋予的权力。美国政府分联邦、州、地方三级财政，它们各自都有自己的独立的财政预算和税收体制，自行组织财政收入，编制和执行本级预算，制定本级的法律和财政制度。联邦通过财政补助对州、地方政府的财政行为进行间接干预和调节。联邦

预算通过由直属总统的行政管理和预算局编制，然后由总统提交国会审批。州预算由州长所属的专门机构编制，由州议会审批，它不受联邦政府的直接干预和控制。在机构设置上，联邦和州各有一套独立的税务机构负责组织本级财政收入。

(二)明确的政府事权与财政支出划分体系

美国是传统法制国家，各级政府事权由联邦宪法加以规定，并在科学划分各级政府事权的基础上，确定各级财政的支出范围。美国联邦宪法规定，联邦政府事权主要包括以下几点：一是国防。二是外交与国际事务。三是保持经济的稳定和增长。四是维持和促进社会发展、保证社会稳定。地方政府则主要负责联邦政府事权范围之外的地方事务，提供受益于本辖区范围内的公共产品和服务。与各级政府事权相适应，美国各级政府财政支出范围相当明确：美国联邦预算支出范围包括国防费用、国际事务费用、科学和太空技术费用、联邦政府经费、国债的还本付息、社会安全费用。各项社会福利和救济支出、资源和能源支出以及司法部门、地方发展等方面的支出。州和地方政府则承担地方性财政支出。主要包括教育、修建公路和港口、公共福利、保健、公安、消防和债务利息支出。州和地方政府的此类支出总额一般为联邦政府的60％～70％，其中教育支出所占比重最大，达到40％。

美国各级政府间事权和财政支出责任划分，可用表1加以描述。表中“P”表示主要事权和支出责任，“S”表示次要事权和支出责任，“N”则表示无支出责任或极小的支出责任。从表中可以看出，美国各级政府事权充分反映了公共产品的受益范围原则和公共产品层次性的要求。

(三)规范的税权划分与协调机制

税收是美国三级政府财政收入的主要来源，因此，拥有独立的课税权是各级政府财政收入的保障。美国主要按照税种划分税权，联邦政府的主要税种有：个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠与税，其中个人所得税和公司所得税为主要收入来源。个人所得税和公司所得税两者要占全部税收的64％，社会保险税占29％，其它税收只占很小比例。州政府的主要税种有：销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等。销售税是最大的税种，占全部税收的43％，所得税在州一级只占24％。地方政府主要征收财产税、地方政府的销售税、个人所得税等，不征公司所得税。财产税为地方政府的主要来源，征税对象主要是不动产项目，包括土地、住房、厂房、机器设备，还有珠宝和有价证券等，财产税占全部地方税收的74％。另外，由于课税权的分散性，美国存在众多的同时由两级以上政府共同征收的税种，这就需要建立税收协调机制。为避免州、地方税收竞争，美国政府采取以下两种税务管理方式：一是联邦政府代征代管州与地方税收，但税率决定权仍在州和地方；二是税收分享，由联邦政府在各地统一征税，然后将税收的一部分按来源返还给州、地方政府。通过规范的税权划分和协调机制，各级政府都有了充足的财政收入。

(四)规范的以加强公共服务均等化为目的的转移支付制度

美国近年来越来越注重转移支付的公共服务均等化效应的发挥。根据美国预算报告，联邦财政补助可分为一般目的补助、宽基补助和专项补助。一般目的补助差不多都是总收入分享补助，使用上几平没有任何限制；而宽基补助虽然用途有一定限制，但可以用于相当广泛的项目类别。美国转移支付一直到70年代早期，差不多都是专项补助，但从70年代中期以来，公共服务均等化效应较强的前两类补助的运用越来越多，到1989年，宽基补助的比例已达到10．6％，而且其规模有进一步扩大的趋势。为了实现公共服务均等化的目标，美国联邦通过综合考察各州人均收入、人均联邦所得税等指标，为各州提供高低不同的补助。同时，在补助金政策的最重要领域——教育领域，州政府通过几种形式的补助金对地方进行补助，以期为各地提供均等化的教育机会。其主要形式有基础补助金、百分比均等化补助金和“地区权力均等化补助金”，其中，以“地区权力均等化补助金”均等化程度最高。

三、借鉴美国经验，化解我国县乡财政困境的制度构建的现实选择

“它山之石，可以攻玉”，美国政府财政体制日臻完善，其各种规范的做法，值得我们借鉴。根据美国经验，结合我国国情，我们对我国县乡财政解困的制度构建提出以下几点看法：

(一)减少政府财政级次，规范各级政府财力分配

我国宪法明确规定我国是五级政府架构，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，对基层财政来说不现实。县乡特别是乡一级根本没有大宗稳定的收入来形成分税体制。因此，减少政府财政级次可以首先减除乡级财政，把乡级政府变成县级政府的派出机构。从实践情况来看，乡财政在占其支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，已经没了多少“实际”内容，根本已称不上一级财政。在完成五级财政向四级财政架构的简化之后，进而还可以虚化地市一级政府财政，把市级政府变成省级的派出机构。地级本来就是规定为省级的派出机构，只是近年地市合并后，才被实化了。所以虚化市级财政是完全可行的。从历史上看，我国自秦代实行郡县制开始，县级行政机构始终是最稳定的，而对于乡级行政机构，我国自古就有“皇权不下县”的说法，所以，简化市、乡两级财政，建立中央——省(市)——县(乡)三级财政体制，从历史依据来说，也很充分。虽然在我国的三级财政体制下不可能让地方拥有像美国一样的独立的财权，但毫无疑问，这样能在很大程度上规范各级政府的财力分配，从而充实地方财力，缓解地方财政困难。

(二)减轻基层财政承担的事权，重新界定各级财政支出范围

对于政府间事权的划分，美国经济学家奥茨(Wallace E．Oates)提出了著名的分权定理，他认为：各种公共物品的提供，应当由控制这一公共物品的效益与成本内在化的最小地理区域的行政单位来进行。按照这一理论，基层政府主要承担以下事权：第一类为基本事权，这部分事权是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类称之为非基本事权，这些事权主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。如乡村道路建设、小型水利设施建设(如灌溉排水设施、防洪设施等)、小城镇或集镇基础设施建设(如下水道、路灯等)。无论是基本事权还是非基本事权，我们可以发现基层政府提供的公共产品都几乎没有“溢出效应”，即受益范围局限于辖区之内。对具有外部性的公共产品，从效益角度出发，其提供者应是更高一级政府或者中央政府。这样，不同级次的政府事权划分就有了比较客观的标准。

我国在政府事权和财政支出范围划分实践中，明显不符合以上理论要求。在1994年实行分税制改革时，以文件的形式划分了各级政府的事权与支出范围，但在实施过程中，各级政府又以文件的形式层层下划事权，从而造成了现今基层财政承担事权过多的局面。因此，有必要仿照美国的做法，以立法的方式，明确规定各级政府的事权。以义务教育为例，我国义务教育承担提高国民基本素质的重任，其受益范围明显要超出县级行政区范围，由基层财政承担义务教育的主要责任显然不太合适，应该明确规定省级政府财政承担主要责任，县乡财政承担次要责任并执行管理职责。通过以立法方式规范各级政府的事权，使各级政府能够明确本级政府的职责，从而杜绝上级财政层层向下级财政“甩包袱”的行为，从支出上减轻基层财政面临的困境。

(三)完善分税制体制下的税权划分和协调机制，确保基层财政收入

有关政府间税权划分和协调，美国学者塞里格曼提出的收入划分三原则具有代表性，塞里格曼认为，政府间收入划分应该坚持：(1)效率原则。该原则是以征税效率作为政府间收入划分的依据。如对于一些流动性较强的收入，如果划为地方政府收入，不易征管，而作为中央政府收入则征管较为简便，不易流失；而一些流动性不强的收入如以土地为课税对象的，划归地方政府易于操作，征税效率比较高。(2)适应原则。该原则的含义是，税基广的税种作为中央政府收入，税基狭的税种则归地方政府。(3)恰当原则。该原则认为，政府间收入划分还必须考虑租税的公平负担问题，如个人所得税被认为是用以调节个人收入分配以达到公平的重要税种，如果由地方政府来征收，则难以实现公平目标，划归中央政府较为恰当。

目前，基层财政“既包又分”管理模式的存在，使得基层丧失了大量本应归本级财政所有的税收收入。因此，有必要依照以上原则，完善基层财政分税制财政体制。考虑到我国国情，我国还不宜实行完全的分散型税权划分模式，但可实行“立法权集中，执行权分散”的方式。可以借鉴美国的做法，在按税种划分税权的基础上，给予地方必要的税种选择权、税率调整权和有条件的设税权。在税收实践中，对于县乡财政增收的中央税的返还部分，应该严格按照规定，全部返还给负责征收的同级财政，摒弃过去省市参与分成的做法。对于中央与地方共享税，可以采用“同源分率计征”的办法，鉴于多次征收比较烦琐，既不利于纳税人，亦提高了征税成本，所以，可以仿效美国的做法，由国税部门对某一征税对象采用自己的税率征收本级税款的同时，代替地方政府以地方的税率对同一税基课税，然后再按来源直接返还给地方政府。对于地方税的增长部分在地方分成的问题，中央政府应该制订统一的法律法规，以地域性、受益性和流动性为标准，按税种明确规定。对一些税收收入较大的地方税种，在来源地政府财政收入得到保障的情况下，上级政府适当参与分成。而一些税收收入本来就少的税种，其增长部分应该全部归来源地政府。

(四)完善以公共服务均等化为目的的转移支付制度

所谓公共服务均等化，是指在市场经济条件下，不同地区的居民能享受到大体相同的公共服务。根据消费者行为理论，只有消费者本身才最清楚本身的需求，作为财政资金“消费者”的下级政府，要比上级政府更了解本级政府的“偏好”，所以，在转移支付中，专项补助的效用不如无条件转移支付补助。而且，一般认为，专项补助的公共服务均等化效应不如无条件转移支付补助。所以，应该加大以平衡各地财政能力的无条件转移支付的力度，减少过多的具有特定目的的专项补助，这是当今转移支付制度发展的趋势。另外，我国现行转移支付中的占主导地位的税收返还是一种有利于经济发达地区的转移支付，明显有维护地方既得利益的痕迹。因此，将来转移支付制度完善的目标应该是建立包含一般转移支付和专项转移支付在内的，以一般转移支付为主的，以公共服务均等化为目的的转移支付制度。根据美国财政理论，各地获得均等化补助的金额可由以下公式算出：

其中：C_j为J辖区接受的补助金，t_j为J辖区征税的税率，B_j，为J辖区的人均税基，B_a为一般辖区的人均税基；C_j为J辖区成功提供一次特定的公共服务所支付的成本，C_a则是一般辖区成功提供一次特定的公共服务所支付的成本，B_a和C_a通过在全国范围内选取一定数量的样本来测定。以上公式的理论意义为：上级政府为了实现为本辖区内付出同样多的税收努力t_jB_j的人能够获得均等的服务水平，必须提供数量为G_j的补助金。通过以上公式，国家和上级政府可以合理确定对各成员辖区之间的补助金额，从而实现各成员辖区之间的大致同一的财政能力，避免苦乐不均的现象。就现实而言，它能够有效缓解中西部不发达地区基层财政的困难。例如，在我国县级财政承担了大部分基础教育责任的情况下，省市可以按照公式对县乡的教育支出提供补助金。补助办法可仿照美国的做法，提供类似美国“地区权力均等化补助金”，以便为各地提供均等的教育机会，同时缓解贫困地区县乡财政的困境。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

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