社会融合组织在外来人口管理中的作用研究

摘 要：目前，城市外来人口已成为中国产业工人的重要组成部分。外来人员作为一个贡献于本地社会而又与本地社会生活和文化存在隔阂的特殊群体，如何看待和处理他们与本地的社会融合问题，是确保经济社会的可持续发展、构建和谐社会的一项艰巨任务。社会融合组织作为加速外来人口社会融合的重要载体，是特定时期和背景下的一种新型社会组织形态。慈溪市和谐促进会的实践证明，社会融合组织在外来人口管理中通过重构政府、社会组织、公民之间的互动关系，实现了党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理格局，完善了外来人口的管理机制。

关键词：社会融合；外来人口管理；社会组织；社会融合组织

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0083-05

随着城市化进程的快速推进，我国城市发展的步伐不断加快。经济繁荣，社会进步，存在大量就业机会而形成的城市拉力以及农村剩余劳动力丰富形成的农村推力，诱发了农村剩余劳动力大规模流向城市的现象，形成城市外来人口这一特殊群体。根据统计：“2010年，我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人，同2000年第五次全国人口普查相比，增加116995327人，增长81.03%。”［1］城市外来人口在加快城市建设、促进经济社会发展等方面发挥着不可替代的作用，但其合法权益受侵害的事情时有发生，对外来人口“经济吸纳、社会拒入”［2］的双重现象普遍存在，这对新形势下加强和创新社会管理提出了新的课题。近年来，浙江慈溪等地的社会融合组织参与外来人口管理的模式，在破解外来务工人员服务管理难题、改变本地居民与外来务工人员的二元化社会结构、促进社会和谐稳定发展方面发挥了十分重要的作用。

一、衍生逻辑：中国语境下社会融合组织的产生

社会融合组织是西方社会融合理论运用于中国实践的重要产物，是在新形势下为化解二元社会结构矛盾、加强社会管理、促进社会和谐发展而产生的一种新型群众组织形式。应当说，社会融合组织的产生既契合了我国推进城市化、现代化进程的现实轨迹，又彰显了我国公民意识觉醒、社会组织蓬勃发展的客观需要。

首先，社会融合组织的产生是公民意识觉醒和社会组织培育的客观需要。现代社会是一个以公民权利为本的社会。特别是在改革开放以后，传统的计划经济体制下国家垄断所有社会资源、社会成员完全依附于国家的格局被打破，政府不断“下放权力”的过程唤醒了民众自主行使或影响公共权力的意识，市场经济体制下的利益驱动机制更是极大地刺激了民众的政治参与热情，外来务工人员作为城市主要建设者，改变作为城市“附属品”的愿望越来越强烈，对自由、平等、公平的追求以及共享发展成果的期待也越来越强烈。因此，在“小政府、大社会”的政治导向和大力培育社会组织的现实背景下，承载着外来务工人员期许的社会融合组织应运而生。

其次，社会融合组织的产生是突破传统管理模式瓶颈的必然选择。传统的行政式外来人口管理模式在我国社会发展的某些阶段发挥了一定作用，然而在现代社会的发展大潮中，传统管理模式的弊端已然显现。一是户籍制度下新型“二元”社会结构矛盾凸现。由于外来人口与当地村民相互之间缺少维系的纽带和渠道，一些外来人员集中的地区逐渐产生了当地长住村民与外来人口两个平行的社会群体，增加了社会管理的复杂性。二是传统村民自治组织的局限性不断呈现。当前基层社会对外来暂住人口的管理仅限于登记、做证，客观上使这部分人游离于社会管理之外，正常的党团活动、子女就学、扶贫帮困、文娱活动和权益维护等难以得到保障，原有的村两委会管理模式，在管理大量外来人口上显得比较吃力。三是外来人口正当诉求表达渠道不畅。以行政边界和户籍关系为标志是各级政府考虑社会公共管理、社会公共服务、社会公共福利的主要出发点和落脚点。外来人员虽暂住在农村、社区，但缺少利益表达机制，要进入当地组织体系存在重重障碍。因此，社会融合组织的产生符合现代社会公共服务理念，是探索体制外解决方法、促进新老居民融合的一种必然选择。

最后，社会融合组织的产生是巩固党的执政基础的重要手段。基层党组织需要充分调动包括外来务工人员在内的各种社会力量，不断增强基层社会活力，共同为促进经济发展、经济繁荣、社会和谐贡献力量。实践表明，村（社区）党支部依托社会融合组织，借助新老居民的强大力量，加强基层党组织的控制力、战斗力和凝聚力，取得了非常显著的成效，这是进一步巩固党的执政基础、完善党的执政方式的重要手段。

二、“慈溪模式”：社会融合组织

参与外来人口管理的创新实践

慈溪市是一个经济发达地区，在2011年全国县域经济百强县（市）中排名第七，浙江省内排名第一，具有较强的城市综合竞争力。工业是慈溪经济的支柱，且以民营中小企业居多，传统制造业为主的工业结构使得劳动力资源十分紧缺，造成外来流动人员大量涌入。近当地人口1/2比例的90万外来流动人员在碎片化的民营企业中打工就业，其社会生活必然处于无序流动状态。于是，群体性事件、劳资双方纠纷、社会治安问题等等，给当地社会管理带来了严峻的挑战。为了正确引导和有效组合社会人力资源，使外来务工人员由原来的被管理者变为和本地人一样的自治者，2006年4月，坎墩街道五塘新村成立了首个和谐促进会，社会融合组织就此萌芽。同年5月，第二个村级和谐促进会在掌起镇陈家村成立。目前，慈溪全市345个村（社区）已全部组建和谐促进会，共有会员单位3026家，会员2.8万人（其中暂住人口1.3万人），理事5287人（其中暂住人口1310人），建立和谐促进会需求服务站504个。［3］具体做法是：

在组织机制上，和谐促进会会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租私房东、私营企业主等组成，村民和外来务工人员人数各占一半。由全体会员大会（或者会员代表大会）选举产生理事会，理事会设会长、常务副会长、副会长，秘书长。一般由村党支部（总支）书记担任会长，副书记担任常务副会长，责任区民警、村治调干部、保安队员、优秀外来人员、企业保卫科长分别担任副会长，村治调干部兼任秘书长。为实行组织社会化、会员网络化、管理专业化，和谐促进会又设立了七个专门工作委员会，包括会员组织工作委员会、维护劳工者权益工作委员会、社会矛盾调处工作委员会、文化体育工作委员会、党团组织工作委员会、计划生育工作委员会以及公益服务工作委员会，各专门工作委员会主任分别由副会长或理事担任。此外，还建立了市暂住人口服务管理局，以使全市暂住人口的服务管理工作能够统筹谋划、综合协调，保证村级和促进会健康发展。［4］

在运行机制上，搭建交流沟通的五大平台：一是志愿者活动平台。组织有相应能力或特长的会员，开展专题志愿者活动，实现“新”“老”慈溪人双向互助、双向服务。二是村企共建平台。调动企业参与和谐促进会的积极性，加强对企业主的社会责任意识教育，帮助企业算平安账，使企业主认识到善待外来员工、营造和谐社会关系最终对企业有益。三是信息沟通平台。依托和谐促进会广泛覆盖的会员网络，及时准确掌握各方面动态，妥善化解矛盾纠纷，促进村级社会治安形势的好转。四是文体活动平台。通过组织本地村民与外来人员共同参与的文体活动，丰富文化精神生活，加强双方沟通，消除隔阂，增进互信。五是思想政治工作平台。主要是发挥好桥梁纽带作用，推动村企业党团组织向暂住人口覆盖，党团活动向暂住人口延伸，吸收外来人口中的先进分子加入党团组织，外来优秀党员担任村党组织委员。

在管理机制上，2007年出台《关于加强村级和谐促进会管理指导工作的若干意见》，一是进一步规范内部管理，要求各镇（街道）按照“自愿入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务”的办会原则，指导村和谐促进会建立健全以章程为核心的民主选举制度、民主决策制度、财务管理制度和重大事项报告制度，督促其落实规范管理。同时，要求各村和谐促进会组织依照《社会团体登记管理条例》和组织章程，定期召开理事会议或会员大会、会员代表大会(一般每年1-2次)，并接受年度检查。二是进一步规范收费行为，为保障和谐促进会有正常的经费来源，按照“以会养会”的原则，允许村和谐促进会通过开展咨询、培训等服务活动收取一定的服务报酬，鼓励创办外口公寓等实体机构，提取部分管理经费补助会费不足。会费收取标准由会员大会（会员代表大会）表决通过，会费收取应出具规范票据，收支情况定期向理事会或会员代表大会报告并接受其审查，并且配备相应的财务人员加强会费管理，独立建账，专款专用，公开收费依据和收支情况，自觉接受会员和社会监督。三是进一步规范组织建设，严格村和谐促进会负责人条件审核和产生、罢免程序，民主选举产生会长、副会长、秘书长等领导成员，规范会员发展和会员退出程序。同时，对秘书长、财务人员、片（组）长进行会员管理、法律法规等方面的业务培训，切实提高他们的会务处理能力。

三、价值分析：社会融合组织在外来

人口管理中的作用与问题

从各地实践来看，外来人口与本地居民的关系融洽程度，直接影响社会的和谐稳定。“和谐促进会”作为外来人口融合性管理服务的新载体，在加强社会管理、促进社会和谐等方面发挥了积极作用，虽然在运行模式探索的初期还存在着一些问题，但是其在促进外来人口融入城市社会中所发挥的作用极具借鉴和推广意义。

（一）主要作用

社会融合组织作为作用于外来人口城市融入的新型社会组织，其目的与作用也指向外来人口从政治、经济、心理、文化等层面全面融入本地社会。

拓展社会管理内容，促进经济层面的融合。外来人口之所以来到东部沿海城市是因为城市经济发达，有更多的就业机会，所以外来人口城市融入首先是从经济融入层面开始的，这既包括就业渠道的拓宽，也包括外来务工人员权益的维护。和谐促进会始终致力于关注和满足新老村民的社会需求。目前已经建立了504个和谐促进会需求服务站，为近万名外来务工人员提供了帮助，已发放各类宣传资料27万余份，免费提供计生药具1.8万余盒，发布房屋租赁信息1.5万余条，满足新老村民就业、就学、就医、维权、租房等多方面的需求。如掌起镇陈家村的打工者墙兴贵，被选举为促进会副秘书长后，从业余到专心而为，专门设立了“小墙热线”，至今已经帮助7300人次找到了工作，提供咨询服务上万人次，涉及劳资纠纷、交通工伤事故处理、就业及子女就学等问题，并为200多名外来务工者解决了实际困难。

扩大有序政治参与，促进政治层面的融合。政治层面的融合主要指外来人口广泛参与社会管理和社会政治生活，即从“被管理”向“自我管理”转变，这是建立民主管理机制的价值取向，也是构建和谐社会的重要环节。和谐促进会吸收了一些优秀外来务工人员在机构里任职（会员中基本上本地居民和外来人员各占一半），协助村委会、社区居委会管理社会事务，参与村事共商、村务共担、矛盾共解活动。村（居）委会也听取他们的意见建议，让他们参与居住地社会管理事务和公益性事业决策和监督，使外来务工人员成为共同管理主体。从2008年开始，慈溪市又探索实践了特聘外来调解员制度，收到了比较好的效果。目前，通过和谐促进会已成功化解各类矛盾纠纷2000多起。

提升认同感和归属感，促进心理层面的融合。心理融合是在融入城市文化过程中一种综合心理状态，表现为个体能够在心理上适应城市生活，有积极健康的心态，并通过对城市居民身份的认同和归属感的建立实现城市融合的心理构建。社会融合组织促进了内外居民彼此相认、相识、相知和相互帮助，使外来务工人员在组织的帮助下，表达和维护自身合法权益，充分享受其生存发展权、安全生活权、文化娱乐权。此外，社会融合组织还成立流动党团组织，使外来建设者会员过上正常的组织生活，感受到政治上平等、人格上尊重、文化上包容、权益上保护，增强了对当地社会的认同感和归属感。如慈溪市坎墩街道五塘新村新村民、和谐促进会会员吴影所说：“过去，作为外地人，总有一种自卑感，和住在周围的本地人也不太打交道。和谐促进会成立后，我们作为促进会的一分子自主参与社会事务管理，极大地激发了我们的激情。外来人员变得有礼貌了，地上的垃圾也有人主动捡了，当地村民、左邻右舍和外来租房户互帮互助，大家相处得像一家人一样。”

强化交流与沟通，促进文化层面的融合。在不同的地理环境与文化背景中成长起来的外地人与本地人，有不同的生活习俗和行为方式，甚至有不同的思想信念和思维定势，这样两类人群在同一个时空中相遇，难免产生意见断裂和文化冲突，也难免会倚仗自身的某些优势藐视对方，然而这样傲慢加偏见的结果会使双方的裂痕扩大。和谐促进会的建立为两个平行相隔的群体提供了交流的平台，通过文艺活动、恳谈会、热线电话等形式，双方从相识到相知、从沟通到理解、从互助到互学，在良性互动中人与人之间的关系融洽了，不和谐现象自然冰释霜除。据统计，2007年以来慈溪市和谐促进会共开展各类教育培训3612场次，参加人数达55万人次；组织各类文体活动6600场次，参加者达200万人次；开展各类志愿者活动近3万人次，服务群众10万余人。此外，和谐促进会还组织“乡音讲师团”，聘请素质高、口才好的优秀外来务工人员开展“语言通俗易懂、群众喜闻乐见”的宣讲，实现外来人口自我教育。目前，慈溪全市共有372名优秀外来务工人员加入“乡音讲师团”，使10余万新老居民受到教育。［5］

（二）社会组织参与外来人口管理过程中存在的问题

慈溪市和谐促进会通过各种形式强化教育、管理、服务、维权，构筑外地人与本地人和谐共处的平台，逐步形成了“文化共建，文明共倡；平安共建，和谐共促；环境共建，遇事共商；感情共建，困难共帮”的良好局面。但是，在运行过程中仍然暴露出一些问题：一是社会融合组织的运行方式和制度建设还不够完善，有些地方甚至片面追求数量，而实际如何运转及作用发挥情况不太关心，造成作用成效呈现地区差异。二是社会融合组织在活动形式上呈现简单化、单一化倾向，缺乏新颖的、长效性的活动内容。现实运作中要不断创新活动主题，充实活动内涵，经常性地组织适应外来务工人员需求的活动，让新老居民得以多接触，多融合。三是外来人口自身素质有待进一步提高。针对慈溪市某街道的新居民所作的一份调查问卷显示，有10.4%的新居民是小学水平，有72.9%的新居民是初中文化水平，13.5%的新居民是高中文化水平，文化水平低下影响了外来人口就业，也一定程度上增加了社会不稳定因素。四是外来人口融入城市的路途仍然艰辛而遥远，户籍制度的门槛、用工制度的壁垒以及社会歧视的冷眼，有形无形地把外来务工人员推向了城市的边缘地带，“社会拒人、权利亏人、心理贬人、文化伤人”的现象依然存在。五是外来务工人员的入会积极性和活动参与性有待提高，需要增强社会融合组织的亲和力和影响力，在注重实效基础上不断创新社会融合组织的工作机制和运行模式等。这些问题都需要在今后的建设过程中不断完善。

四、共享共融：完善外来人口管理的策略选择

在促进外来人口社会融入的进程中，由于外来人口与本地群众客观上存在的收入差距、文化差别、习俗差异，其融入城市社会必定是一个长期的过程。转变单纯的防控式管理和传统的村级管理模式，吸纳和引导暂住人口共同参与社会管理，并最终实现外来人口与本地人口“共融共享”，是当前加强和创新社会管理的重要战略任务。

（一）注重能力素质提升，不断创新和完善外来人口自我管理机制

外来务工人员作为外来人口管理的主体之一，其能力素质的高低直接影响管理服务的成效。因此，一是要经常性地对外来务工人员进行行为规范、劳动安全生产、公安法律等相关知识的宣讲，如利用业余时间，组织以普及法律知识、道德行为规范、安全生产知识为主的讲座，加强他们的法律意识和道德荣誉感；二是各用工单位应拿出专项资金对外来务工人员进行必要的技能培训，提高他们的工作技能，使他们在工作的同时掌握一项足已维持生计的技能；三是应建立和健全多层次的外来人口教育培训体系，鼓励当地的教育培训体系向新居民开放，鼓励外来务工人员实现再教育和继续教育，接受以基本文化知识、职业技术、市场经济知识、国家政策法规等为主要内容的教育培训，以增强其市场竞争能力。四是要加强政府引导，构建流动人口自主管理网络体系，一方面，利用外来人口的自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府管理的不足，从而更好地保障其合法权益；另一方面，要以法规和政策等形式明确规定对外来人口参与管理的权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循。

（二）注重功能完善，不断创新和完善社会组织在外来人口管理中的作用发挥机制

浙江慈溪的实践证明，社会融合组织在外来人口管理中作用巨大，必须进一步加强其功能、机制研究，进一步放大其基本作用。现阶段需进一步完善以下几个方面的功能：一是提升“解决劳资关系和外来人员群体矛盾”功能。利用和谐促进会平台，建立健全会员网络，完善会员动态信息通报、不安定因素定期排查等制度，及时准确掌握劳资矛盾和群体性矛盾的基本动态，为各级政府决策提供可靠依据；二是提升“缓解党群、干群关系矛盾”功能。以和谐促进会为桥梁纽带，及时掌握暂住人口的思想政治状况，组织外来务工人的党团员参加村企党团组织活动，推动村企党团组织向暂住人口覆盖、党团活动向暂住人口延伸；三是提升“促进本地人、外地人融合”功能。通过发挥文体活动互动性、团队性、竞技性强的特点，凝聚人气，让不同群体之间加强沟通、消除隔阂、增进互信，增强亲近感和归属感；四是提升“建立人性化流动管理服务”功能。进一步延伸网络，在城郊社区、企业、市场、学校等暂住人口集中地建立和谐促进组织，并成立各种需求服务站，提升服务内容。

（三）注重制度壁垒突破，不断创新和完善外来人口社会融合机制

必须创新方法、加强实践努力突破制度壁垒，消除外来人口社会融合的制度阻碍。这就要求：在户籍制度方面，打破“指标控制”的传统格局，建立一个外来人口向本地居民转变的制度通道，有计划有步骤地探索外来人口积分入户等创新实践，根据城市的需求，按照持居住证及工作年限、居住条件、身体年龄、信用记录及其他积分申办条件，引导外来人员分类准入，实现外来人口从临时居住到长期居住，以至转为本地户籍。在社会保障制度方面，应立足于解决当前突出问题，按照“统筹城乡、转续衔接、分层推进、合理置换”的思路，逐步完善流动人口社会保障制度，一要以城镇社会保障制度为核心，逐步构建全国统一、城乡一体的社会保障制度；二要重点解决不同制度和地区之间的转移接续问题，包括覆盖对象、缴费基数、缴费比例、转移办法、结转手续等；三要分层推进，提高各类社会保障项目的覆盖面，如尽快将外来人口纳入工伤保险范围，加快建立外来人口大病或住院保险，同时逐步解决流动人口的失业保障和养老保障问题等；四要建立社保、土地联动机制，解决进城农民的社会保障问题，从失业保险、医疗保险、工伤保险、养老保险、廉租房制度等方面，构建相对独立的社保体系，从而为外来人口融入当地社会夯实基础。

参考文献：

［1］中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）［EB/OL］.https:///tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

［2］韩俊，崔传义.农民工社会管理制度改革研究［M］.北京:中国言实出版社，2006，56.

［3］［4］徐长军.构建基层社会管理新模式——慈溪建立村级和谐促进会服务外来务工者的经验做法［J］.今日浙江，2010（8）.

［5］蔡旭昶、严国萍、任泽涛.社会组织在流动人口管理服务中的作用［J］.经济社会体制比较，2011（5）.

［6］徐伟明.城市流动人口管理模式的演变与前瞻［J］.湖南行政学院学报，2009（4）.

责任编辑：黄 杰

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