人口老龄化背景下实现“老有所为”的政策研究

摘要：老年人作为富有社会经验、知识、技能的社会群体，具有丰富的人才利用潜力。在当前人口老龄化进程不断加深的严峻形势下，“老有所为”已成为各国积极应对老龄化的一剂良策。调研组通过对烟台市老年人“老有所为”情况调研后提出，未来烟台市要从营造氛围、健全法律法规、完善政策保障体系、搭建服务平台等多方面入手，鼓励“老有所为”，积极应对老龄化。

关键词：烟台市;人口老龄化;老有所为

中图分类号：C924.2;C669.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.05.012

一、引言

在当前人口老龄化的严峻形势下，“老有所为”已成为各国应对老龄化的一剂良策。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确要求“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能和革命建设经验，尊重他们的优良品德，发挥老年人的专长和作用。”2017年3月，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》强调指出：“要扩大老年人社会参与。培育积极老龄观，加强老年人力资源开发，发展老年志愿服务，引导基层老年社会组织规范发展。”老年人群体作为社会经验、知识、技能宝库，具有丰富的人才利用潜力。现阶段，我国各级党委、政府十分重视推进“老有所为”工作，广大老年人也在参与经济社会发展、提供志愿服务等各方面积极作为，发挥余热，为和谐社会贡献力量。

二、烟台市实现“老有所为”的基本现状分析

为深入了解实现“老有所为”的现状，2018年3月烟台市委党校与烟台市老龄办组成联合调研组，实地走访招远、龙口、莱州等六个县市区和市委老干部局、市老年大学、市老科协、市老体协等多个部门，并在全市范围内发放调查问卷，主要对老年人老有所为情况展开调查和分析。

（一）被调查者的基本情况

参加问卷调查的640名老年人中，男性312人，女性328人，性别比例基本平衡。其中： 60-69岁408人，70-79岁180人，80岁以上的52人;身体健康状况，非常好的82人，比较好的252人，一般的248人，比较差的50人，非常差的8人;60岁之前所从事的职业，科研工作6人，教育工作85人，医疗工作33人，专业技术工作39人，企业管理人员43人，机关公职36人，工人115人，农民232人，军人10人，其他（包括无业人员）41人;生活来源，靠养老金或离退休金生活的420人，家庭成员或亲戚供养的114人，靠商业保险、低保金、抚恤金等106人。通过样本调查数据显示，总体来看，在身体健康的情况下，选择愿意“老有所为”的454人，占总人数的70.93%，参与“老有所为”意愿非常强烈。

（二）老有所为情况统计

●老年志愿服务情况

此次调查中，76.1%的调查对象选择愿意参加老年志愿活动，23.89%选择不愿意，这说明老年人参加志愿活动的积极性非常高。在志愿活动选择中（可多选），57.68%选择关心下一代，34.73%选择社会慈善公益活动，27.17%选择传播文化和科技知识，20.26%选择提供健康服务，15.14%选择提供咨询服务，13.14%选择协助调解民间纠纷，9.57%选择政策宣传，3.78%选择通过互联网传播正能量，3.11%选择依法参与科技开发和应用。

●老年人终生学习情况

此次调查中，65.89%的调查对象选择老年人都需要终生学习，14.57%选择年纪轻的老人需要，19.53%选择都不需要。老年人需要学习的主要理由（可多选），58.64%选择陶冶情操，34.98%选择教育孙辈，20.16%选择打发时间，3.3%选择实现再就业。关于老年人的学习方式（可多选），40.74%选择上老年大学，30.66%选择自学，21.81%选择政府办培训班，13.17%选择电视老年大学，4.32%选择网络学校。

●老年人参与社会情况

此次调查中，79.93%的调查对象目前没有从事有收入的工作，20.07%有或偶尔有。对于选择继续就业最主要的原因，20.99%是为了得到社会的尊重，40.33%是为了充实退休生活，23.76%是补偿生活费不足，2.76%是为了支付全部生活费用，4.97%是为了贴补子女，选择其他原因的占7.18%。对于没有从事有收入的工作的最主要原因（可多选），28.74%是因为身体状况不允许，18.71%是因为经济上没必要，11.22%是因为子女不同意，2.89%是因为政策不健全，难以保障自身权益，10.2%是因为没有所需要技能， 2.21%是因为信息渠道少，选择其他占3.57%。

●老年人参加文体活动情况

此次调查中，31.05%的调查对象经常参加文体活动，22.18%偶尔参加，8.67%不经常参加，38.1%不参加。对于参加文体活动的原因，54.51%为了锻炼身体的需要，24.31%为了多交朋友，7.84%为了发挥一技之长，12.16%为了消磨时间，1.18%选择其他。

●老年人从事体力劳动情况

此次调查中，52.25%的调查对象从事体力劳动的原因是闲着没事、增加生活乐趣，18.47%因为生活所迫，解決吃饭问题，17.79%因为土地无人耕种，11.49%选择其他。对于从事体力劳动的收入能否满足目前生活和健康人需要，22.97%表示能满足，48.55%表示基本满足，28.48%表示不能满足。

●老年人提供家庭照料的情况

此次调查中，对于经常提供家庭照料的对象（可多选），33.48%照顾自己，51.67%照顾配偶，27.73%照顾子女，23.18%照顾孙辈，9.85%照顾父母。24.64%表示在提供家庭照料过程中遇到过困难，75.36%表示没有。而最主要的救助对象，63.24%选择子女，41.18%选择配偶，11.03%选择亲戚，9.56%选择邻居，1.47%选择原单位，2.94%选择社区服务组织，3.67%选择政府。

●政府在老有所为方面提供帮助情况

此次调查中，38.22%的调查对象表示在老有所为过程中得到过政府帮助，61.78%表示没有。对于政府在“老有所为”事业建设方面有何建议（可多选），74.82%选择提供更多的机会和平台，57.79%选择提供更多的资金支持，44.57%选择提供更多的法律政策保障，44.2%选择提供更多的宣传引导，50.54%选择建设更多的基础设施。

三、烟台市实现“老有所为”过程中存在问题

（一）社会层面存在问题

●对“老有所为”存在认识误区

一是有些人认为目前我国就业形势严峻，老年人“老有所为”就是与年轻人争饭碗。在这样的社会氛围中，老年人“老有所为”就会受到歧视和不公正待遇。统计数据也显示，老年人“老有所为”的目的，大多数是为了丰富晚年生活、增加生活情趣或者锻炼身体，而不是从人才资源利用的角度去充分发挥自身价值或回报社会，他们也担心会对青年人就业、再就业造成影响。二是一些老年人自身不赞同“老有所为”。他们认为退休了就应当享受社会和家庭的照顾，没有义务也没有能力继续参与社会。三是传统家庭观念阻碍老年人“老有所为”。含饴弄孙、乐享天伦的传统家庭文化、祖孙三代的家庭结构，将老年人的退休生活拘囿于在家中照顾子女或孙辈，其自我精神追求常常被忽视。

●老年人劳动权益保障机制不够健全

数据显示，60岁以上人群或迫于生计或因工作需求，“超龄”就业和再就业已成为趋势。《老年人权益保障法》规定“老年人参加劳动及其合法收入受法律保护”。但《劳动法》将60周岁以上老年人排除在劳动保护范畴外。在调研过程中，有25%的再就业老年人表示，他们经常遭受就业歧视、无故解聘、在岗受伤后无相应劳动赔偿等不公平待遇，且工资水平偏低，31.11%平均月工资在1000元以下，37.04%在1000-1999元，二者比例高达68.15%，月工资在5000元以上仅占5.19%;他们反映当发生用工争议时，人民法院裁定应当按劳务关系处理，但当他们找劳动部门处理时，劳动部门对此类诉求都不予受理。因此一旦发生劳务纠纷，劳动者维权过程十分艰难。

（二）政府层面存在问题

●责任主体不够明确

目前，中国涉老工作部门多，职能交叉，工作内容、服务趋向共同性，随着人口老龄化社会的加剧发展，现行的体制机制已远远不能适应。特别是随着离休干部的明显减少，退休人员和社会老年人已成为主流。而涉老工作机构中的老干部局、人社局、老龄办、民政局、老体协、老科协等各自为政，没有形成统一协调的整体，建立大老龄工作格局势在必行。

●志愿服务激励机制和权益保障机制不完善

调研数据显示，14.18%老年人不愿意参加志愿服务是因为得不到实惠，这说明我们尚未建立起志愿服务激励机制，不能有效激发志愿者参与热情。另外，还有4.96%的老年人不愿意参加志愿服务是因为自身权益得不到保障。虽然烟台市实行了10年的银龄安康“老年人意外伤害保险”，但是老年人的认同率还不是很高，烟台市的银龄安康“老年人意外伤害保险”覆盖率只有45.5%，还达不到全山东省平均水平。有许多老年人除了政府统一购买的意外伤害保险外，自己没有购买保险的意愿。可是，老年人年龄比较大，体质也相对较弱，参与志愿活动时容易发生意外。

●终身学习平台不够健全

随着物质生活水平的提高，越来越多的老年人更加重视精神生活的充实，对于“是否需要终身學习”，65.89%的调查对象选择需要，但他们同时反映学习渠道非常狭窄，大多数老年人学习的方式只是在家看看电视、报纸，听听收音机，通过政府或社区组织培训班或者网络学习比例非常小。另外调查数据显示，只有19.34%的老人上过老年大学，在想进入老年大学学习的老年人中，51.08%认为老年大学名额太少，报名基本要靠“抢”。有的老年人在老年大学选择“终身不毕业式”学习，在老年大学的学习时间最长的达20年。从目前现状来看，烟台市老年教育覆盖面还较小，学员以低龄、健康、学历较高和经济条件优越的老人为主;各县市区文化馆也基本上是以老年人为主，但也出现抢不上名额、或摇号报名培训的情况。老年教育供给严重不足，市县发展不均衡，师资力量比较薄弱，软硬件设施也需要进一步完善。

●参与社会的渠道狭窄、再就业培训基本空白

目前，只有20.07%的老年人继续从事有收入的工作，而且他们大多是通过朋友介绍、原单位返聘或自主创业，通过人才市场或中介公司就业的只有4.24%。这就导致许多有能力、有精力的老年退休员工赋闲在家，缺乏一个中间平台作为沟通的桥梁，来帮助他们找到能充分发挥余热的企事业单位，而很多企事业单位又急需有技术、有经验的老年专业技术人才，特别是医生、教师、会计、工程师等等，因此供给和需求都得不到满足。

对于没有从事有收入工作的最主要原因，10.2%的老人表示是因为没有所需要技能。他们表示有时间和精力参与社会，但因知识水平低或者知识结构已经落伍，再就业困难非常大，但目前社会上缺乏专门针对老年人的劳动技能培训机构来提高其再就业的竞争力。

●社会养老保障制度需要进一步完善

在调研中，有23.76%老人参与再就业是为了补偿生活费不足，18.47%老人继续从事体力劳动是因为生活所迫、解决吃饭问题，52.21%老人家庭照料过程中遇到的困难选择经济负担重。这些数据说明目前老年人的养老保障水平还比较低，尤其是农村老年人，在出现大病或意外时，有相当一部分甚至难以维持基本生活需要。

（三）企事业单位层面问题

目前，很多企事业单位雇佣老年人意愿不强，且无法充分保障受雇退休人员劳动权益。一是部分企事业单位由于相关制度的缺乏、再就业退休人员工伤责任界定不明、担心老年人工作效率较低等，不愿雇佣退休人员。二是在雇佣退休人员的单位中，只有少数单位会为受雇退休人员购买意外保险，其他单位或缺乏此意识，或不愿意承担保险费用。

四、实现“老有所为”的对策建议

（一）营造良好的“老有所为”社会氛围

大力宣传“老有所为”的重大意义，宣传老年人参与经济建设、社会发展和公益事业是法律赋予老年人的合法权益，是老年人实现人生价值的需要;更新“老有所为”观念，拓展“老有所为”范围，支持鼓励老年人从事力所能及的合法劳动;积极培养先进典型，大力褒扬“老有所为”人物的先进事迹，宣传老年群体参与社会、服务社会的良好形象。通过宣传引导，增进社会各界对“老有所为”价值作用的认识和理解，消除社会排斥、偏见和年龄歧视的思想，从而营造良好的“老有所为”社会氛围。

（二）建立健全相关法律法规

首先，可借鉴外国经验。比如日本通过《长寿社会对策大纲》和《老龄社会白皮书》，直接给予高龄劳动者就业补贴和创业奖;美国政府设立了管理老龄问题的机构，颁布了《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》，取消了强制性退休的法律条文等等。

在此基础上，根据我国国情， 建设具有中国特色的“老有所为”法律体系。健全老年人劳动权益保障机制，将再就业退休人员作为特殊群体纳入《劳动法》《劳动合同法》保护范围，为再就业退休人员专门设立强制性工伤保险，明确工伤责任界定指标，制定最低工资和最高工时等指导性标准。

（三）构建完善的政策保障体系

一是明确推进“老有所为”责任主体，明晰权责，各部门之间建立起顺畅的沟通协调机制。二是建立多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的养老保障体系。将社会医疗、社会保险、社会福利、社会救助等保障制度和公益慈善事业有效衔接，使城乡老年人的基本生活、基本医疗、基本照护等需求都得到切实保障，从而解除老年人实现老有所为后顾之忧。三是将老年人人力资源开发纳入到人才资源开发的整体规划，逐步建立多形式、多层次、多渠道的开发机制。四是实行弹性退休制，让老年人可根据自身情况在一定退休年龄段区间内选择退休时间点，避免“一刀切”。五是加大资金扶持力度，全力保障老有所为工作顺利推进及其平台建设。六是建立相应激励机制。对于雇佣老年人的单位，给予一定税收优惠和保险费补贴;对于具备创业潜力的老年人，设置老年人创业基金，实行老年人贷款优惠政策;建立健全老年人志愿服务星级认定、嘉许等激励保障机制，让他们在志愿服务中感受快乐，并获得相应回报;定期评选“老有所为”先进人物和先进集体，激发老年群体“老有所为”积极性。

（四）搭建“老有所为”服务平台

●搭建志愿者服务平台

以社区为单位，建立志愿者综合服务平台。一是对参与志愿服务的老人登记造册，并建立个人电子档案，形成社区志愿者储备库，实现信息化管理。二是随时将志愿服务活动信息，比如地点、时间、具体要求发布在服务平台上，老人可自由选择自己感兴趣的活动。对于不会使用平台的老人，社区可同时在宣传栏及时更新志愿活动信息。

●搭建老年人才资源开发平台

一是建立“老年人才信息数据库”“老年人才需求單位数据库”，在此基础上开通“老年人才招聘网站”，在用人单位与老年人才之间搭建沟通桥梁。对于不会使用网络的老人，可专门设立老年人才交流市场或老年人才推荐站，通过定期举办线下老年人才招聘会，为老年人才施展才能牵好线搭好桥。二是对老年人才进行分类管理，因才施策。比如可以组织老年领导者为地方经济社会发展出谋划策;可以组织老年教育工作者以自己的专业知识和多年积累的经验开班办学，也可组织贫困地区支教团，进行短期支教活动;可以组织老年卫生工作者以自己丰富的医学知识和临床实践经验著书立说，开办诊所;可以组织老工匠指导徒弟、传授技艺，弘扬“大国工匠”精神等等。

●搭建多层次学习平台

一是继续办好老年大学。在提高原有老年大学师资水平、完善课程设置、提升教学质量的同时，可鼓励民营企业、民间资金参与开办更多的老年大学，解决老年大学入学难的问题。二是建立市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）四级远程教育网络。远程教育网络可实现学习资源跨区域、跨部门共建共享，扩大优质老年学习资源对社区、农村、贫困地区的辐射。三是依托社区发展老年教育。将老年教育向街道社区延伸、向就近就便延伸，方便老年人在家门口上学。社区是老年人活动的基本空间，依托社区发展老年教育、开展各种形式的学习活动，为社区老人再就业、参与志愿服务提供有针对性的知识和技能培训，这更符合实际，也应更受老年人欢迎，政府应给予社区政策和资金上的大力支持。四是推动普通高校和职业院校利用自身资源开展老年教育，开设老年人培训班，积极接收有学习需求的老年人入校学习。五是利用“互联网+”，开发老年文化教育手机客户端或微信公众号，构建“指尖上的课堂”，突破时空限制，让老年人随时随地学习。

基金项目

2018年度山东省行政学院决策咨询定向委托合作创新重点研究课题《人口老龄化背景下烟台市实现老有所为的现状及对策研究》（SHZKTZ201705）研究成果。

作者简介

刘静，中共烟台市委党校理论研究室副教授，公共管理硕士，研究方向：公共管理。

责任编辑 解梅娟

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