制度变迁视角下政府职能的系统分析

摘要：近代以来先后产生了三种典型的政府职能模式，即有限责任政府模式、政府干预模式和公共选择的模式，这是政府职能制度变迁的结果。作为一种制度因素，政府职能在政治制度中居于选择层级的位置，在政治制度资源和政治制度功能中发挥着相应的作用。系统考察政府职能制度变迁的影响因子及其相互关系。对我国当前的政府改革有一定的借鉴意义。

关键词：制度变迁；政府职能；系统分析

中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1003-854X(2008)11-0083-04

职能从汉字的字面意义上来理解，就是职责与功能，而功能一词是从有机体器官作用转引而来的。这样，考察政府职能的定义，应该放到一种系统(有机体就是一种系统)的视野下来探讨。按照张成福、倪文杰在(现代政府管理大辞典)中的解释，政府职能就是政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责和功能。该定义较好地体现了政府职能的系统涵义。进一步从人性利益观的假设考虑，政府职能是政府或利害相关人的一种利益活动的一定边界条件约定，而且要求这种活动建立约束和控制体系。可见，政府职能是一种集体选择的联结操作层次的制度，体现了制度变迁的规律。本文将具体分析政府职能制度变迁的影响因子及其相互关系，以期对我国当前的政府改革有一定的借鉴意义。

一、近代以来几种主要的政府职能模式

政府职能作为一种有关主体的利益活动约束规则，依据马克思主义实践与认识的关系原理，只能在政府治道兴衰的现实选择中形成与归纳。从历史上来考察，近代以来大致先后产生了三种典型的政府职能模式：有限责任政府模式、政府干预模式和公共选择的模式。

(一)有限责任政府模式

有限责任政府模式产生于资本主义自由市场经济时期，市场经济运转比较有序并且其矛盾暴露有限，一些站在学术前沿的学者敏锐地概括出了有限政府职能模式。代表人物亚当，斯密认为市场作为一只看不见的手，可以自发地整合个人与社会的矛盾，使个人在市场上的利益追求最后能达到整个社会的利益最大化。因而个人与社会领域基本是一种自治状态，政府不宜横加干预，在他看来，政府的职能只应包括如下三个方面：保护本国社会的安全。使之不受其他社会的暴行与侵略；保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程。简言之，就是“越不管事的政府越是好的政府”，政府的职能主要是充当自由经济的“守夜人”。这样的政府就是有限责任政府。其权力是有限的，其职能也是有限的。

(二)政府干预模式

政府干预的政府职能模式兴起于20世纪20年代末到30年代初席卷资本主义世界的经济大危机时期。为了应对危机，缓和社会矛盾，1932年罗斯福当选美国总统后，以“新政”对付危机，政府开始大举干预经济和社会生活的实践，在理论界，凯恩斯以政府供给公共产品刺激需求的模型进行了一场经济学上的革命。这场革命的实质，就是要突破传统经济学的自由放任主义，运用政府权力来调节经济供需状况，保证社会经济平稳发展。理论与实践的结合。就形成了政府干预的政府职能模式，按照这一模式，政府职能大为扩张。政府干预的政府职能模式一直到当代仍然可以看到它的影子。

(三)公共选择的模式

实践表明，以上两种传统的政府职能模式都是有缺陷的。前者的缺陷在一定意义上可以说是政府太弱，无能力解决和调节市场失灵引起的一系列问题，后者的不足则是这种干预可能过了头，影响到市场配置资源的效率和公民的个人自由。公共选择理论就是在这种背景下应运而生的。这种学说主张以市场化模式改革政府行为，实现政府行为市场化。解决公共物品供给的外部性问题，如政府采购市场化、政府管理承包化、政府企业(国营企业)民营化以及限制政府干预行为等。信这实际上是一种以市场为基础，将有限责任政府和政府干预主义相结合的中间道路。

以上分析表明，政府职能作为政府等利益相关人追求利益的机制的界定，规定了政府的职责和功能。由于这种职责与功能是在政府管理社会公共事务的背景中发挥作用的，它必然要适应社会情境，随着社会生活的发展而发展。因而从这一点来讲，没有什么最优的政府职能模式，只有适合的政府职能模式。

二、政府职能的制度定位

前面已阐明。政府职能是政府管理的职责与功能，属于一种政治制度因素。那么，这种制度因素在整个政治制度体系中究竟处于什么地位呢?下面从三个方面对政府职能进行制度定位。即先考察它在政治制度中的层级位置，然后研究与它相互作用的制度资源，最后分析它要承担的制度任务。

(一)政府职能在政治制度层级中的位置

政治制度作为一个系统，必然具有一定的层次体系。这种层次从系统论来考察，就是它的要素(亚系统或子系统)。政治制度作为社会政治生活的系统，它所有的要素与它自身都是为社会政治生活系统服务的。社会政治生活系统可以归纳出三种实质性的东西，即政治主体，解决一个为谁的问题；政治利益，解决一个为了什么，即得到什么的问题；政治权力，解决一个怎么得到的问题。政治生活系统就是运用政治权力在政治主体之间分配政治利益。据此，可以将它区分为三个层级(要素结构)：立宪层级，这一层级的制度要规定社会政治生活系统的方向，即为谁的问题，也就是国家政权与公民的关系问题；选择层级，这一层级的制度要规定社会政治生活系统的内容，即为什么的问题；操作层级，这一层级的制度要规定社会政治生活系统的行为，即怎么办的问题。

依据对政治制度层级要素的分析，政府职能属于政治制度要素的第二个层级，即选择层次。因为政府职能既不是解决政治生活系统为谁的问题，也不是关于政治生活系统具体操作的行为方面，故只能列入第二层级。从一般学者对政府职能的理解和本文界定，这一制度层面规定的是政府的职责与功能。职责主要涉及政府责任、伦理，价值等方面，功能则联结到行为。张永桃教授就主张行政功能(包括职责与作用)有行政任务类功能，如保卫国家、组织建设、社会服务等，及行政程序类功能，如决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等。本文的论述与这种观点是一致的。结合前面讲到的人的利益假设，政府职能的职责规定了政府的利益范围，政府职能的功能则规定了政府的利益行为方式。两方面结合起来，其内容正是政治制度中选择层次的内涵。

(二)政府职能与政治制度资源的关系

政府职能要正常发挥，离不开一定的制度资源。政治制度作为社会政治生活系统的一个软件要素，它的有效运转离不开系统的支持，这种支持的一个主要表现是它必须从系统中提取资源。那么，政治制度从它所在的社会政治生活系统里提取什么呢?首先是政治权力，这是政治生活系统的实质性要件，这种资源使一种政治制度得以顺利运行。其次是政治物财，这些资源是政治生

活系统的物质基础。第三是政治信息，包括社会上存在与获取的各类有关政治生活的信息，以及反映政治信息的政治意识形态和政治舆论。第四是政治人事。政治人事的核心要件是具有政治属性的人，这些人构成政治生活系统的主体部分。只有政治人事的有效组织，才会有政治资源的效率。

政府职能与这些制度资源是什么样的关系呢?这种关系可以从两个角度阐发：一是从政府职能在政治制度中层级的角度。从这个角度出发可以得知政府职能对政治制度资源具有一种整合、限定的作用。它界定了政治权力、信息、人事、物财运作的范围、方式、责任及相互间的关系。同时，这些资源又支持着政府职能的正常发挥。二是从目的与手段的角度。从这一角度，政府职能对政治制度资源来讲是一种归宿性要求，政治制度资源对政府职能来讲又是一种保障性工具。

(三)政府职能在政治制度功能中的作用

政府职能在政治制度功能中的作用，可以从两方面来考察：一是纵向的角度，二是横向的角度。

从纵向的角度而言，政府职能在政治制度中居于中间的选择层次，因而它具有一种承上启下的功能，对上一层的立宪层级的功能，是一种使用；对下一层级的操作层面，则是一种限制，提供具体的条件界线。这种中间位置，可以使处于上一层级的立宪层级不至于对下一层级的操作层限制过死。也可以通过下一层级的丰富实践性来提升立宪层级的完备性与合法性。

从横向的角度而言，政治制度的功能可以划分为三大领域：政治关系，政治利益，政治行为。对这三大功能领域，政府职能都可以发挥自己的作用。在政治关系领域，政府职能通过对政治行为主体的职责、功能的限定而影响了政治关系发生的领域、形成的方式。在政治利益领域，政府职能通过对政治行为主体活动领域、方式的规定，限制了这种主体获利或处置(分配)利益的社会生活层面与手段。在政治行为领域，政府职能则界定了这种行为的直接依据和资源范围。

三、政府职能制度变迁的系统分析

随着新制度经济学的崛起，其核心的制度变迁理论也就成了一门重要的分析工具。不仅经济学界热衷于制度与制度变迁的学说，政治学、公共政策也放下“权威”的架子运用制度学派的理论来制定政策。其主要流派有：诺斯的建构主义制度变迁理论、哈耶克的演进主义制度变迁理论、奥尔森的利益集团制度变迁理论、奥斯特罗姆的集体行动制度变迁理论、马克思的社会矛盾制度变迁理论。以上几种制度变迁理论从不同的人性假设的视角对制度变迁发生的机制和动力展开了深入的剖析，下面就从制度变迁的主体、条件、目标、过程、模式、后果等六个方面展开系统的分析：

(一)政府职能制度变迁的利益相关人

政府职能的制度变迁是人们追求自己利益时的一种规则改变，因而首先是一些利益相关人的活动：

第一，政党。现代社会的政治生活在很大程度上是依靠政党来组织和运行的。政党作为一定阶级阶层的利益代表，作为一种追求执掌政权的政治组织，其对政治权力、信息、物财、人事等政治制度资源是孜孜以求的。另外，政党在追求执政的过程中，必然要有一种理想化的信念来吸引与组织民众和党员，这种东西体现到政治制度上，则与立宪层次相关联，影响到一个政党合法性的强弱。而这种立宪层次又要通过选择层次(如政府职能)来具体化。而且政党一旦达到其目标上台执政，它要实践自己的理想与兑现诺言，必须通过政府职能的发挥，但其所有政策的贯彻也必须在政府职能的框架内行事。因此。政党是政府职能变化的一个基本的利益相关人。

第二，政府。从狭义上讲，政府是政治体系运作的唯一主体。因此，它与政府职能的变迁之间利益联系最直接，最密切。具体来看，一方面，政府职能直接规定了政府的行为范围、方式与责任。另一方面，政府职能的有效发挥又要靠政府的行为来保证。可见，政府与政府职能之间具有一种互相限制又互相利用的关系。政府为了自己的利益而变更自己的职能，只是这种变更往往是在政党支配或影响下，在与其它利益相关人互相讨价还价中实现的。

第三，利益集团。政府通过政府职能的运作而在全社会的范围内权威性地调节与分配社会价值。利益集团必然深受影响。按照奥尔森制度变迁理论，利益集团的行为与规模决定了制度变迁的过程，这种作用通过以下几种方式来呈现：一是通过院外活动影响居于政府职能上位的立宪层级制度而间接影响政府职能；二是通过选举中提供赞助的方式来影响可能的组阁者来调节政府职能，保障集团利益；三是选派自己利益的代言人进入政府来影响政府职能。

第四，社会。人们以个体的、私人的方式追求自己的政治利益，这也是影响政府职能的一个不可忽视的力量。就社会而言，它影响政府的一个显著特点是提出了许多政府职能必须调节的问题，如社会福利问题、人口问题、环保问题等。政府在努力解决这些问题时，其职能也静悄悄地发生了变化。

(二)政府职能制度变迁的条件分析

一般条件旨在说明政府职能制度变迁的背景，主要包括一个社会的政治、经济、文化、技术、环境等。政治可从政权性质、基本政治制度、政治力量格局、政治资源、政治文化等方面来考察。经济可从生产力状况、生产资料所有制、资源配置方式、经济资源、经济景气度等方面来讨论。文化可以从意识形态、教育、艺术、伦理、习俗等情况来把握。技术可以从科技发明、科技政策、科技队伍等情况来探讨。环境可以从一个社会的自然生态环境如资源、生态状况来考察，以及本社会的外部状况如国际组织、邻国、大国等情况来分析。通过对社会背景的考察，就可以理解一个社会政府职能变迁为什么会发生，及可能会沿着什么方向发展，以什么方式运作。

政府职能变迁的诱因决定了政府职能变迁的时间和地点。这种诱因与上面的一般条件相对应，可以分为政治事变、经济发展、文化维新、技术飞跃与环境变化。也就是说，需要一种反映社会利益变化的社会生活层面的显著改变推动政府职能变革。这里讲的政治事变，主要是指政治制度革命、政治利益格局调整、反映社会突出要求的爆发性政治事件。经济发展，主要指经济的制度与运作层的改变，如配置资源的方式的改变、生产资料所有制的改变、经济结构与布局的调整、经济资源的改变与经济景气度的急剧改变。文化维新，主要是指社会观念价值的改变、风俗习惯的调整、行为模式的转变。技术进步，主要是技术的突破、技术与经济社会关系的改变、技术社会问题。环境变化，主要是自然资源改变、环境生态变化与国际关系的调整。在这里需指出一点，并非任何社会层面的改变都必然会反映在政府职能上。只有当社会发展到一定程度，需要人们的利益行为模式调整，并且已超出私域的领地时，政府职能的变迁才会发生。政府职能变迁表明了其利益相关人的利益现状与变化趋势。其中，一般条件规定了这种利益变化，诱因与边界则说明这种变化的时机与具体条件、运作轨迹。

(三)政府职能制度变迁的目标

制度变迁作为人们的一种有目的的利益活动，具有总体目标与具体目标。政府职能变迁也是这样。就其总体目标来讲。是追求本国政府统治下人民的自由，这种自由可以一般地分为：经济福利的增长、政治民主的扩大、文化教育的普及、健康水平的提高、生活休假的丰富、社会安全的增加、国际地位的提高、民族自尊的提升等。但是，这些总体目标并不是平衡发展的，它依系于政府治理的实际情况和社会发展的不平衡性。依据政府实践的具体情况不同，政府职能变迁还会有具体的目标，一般来讲，主要包括以下几个方面：一是转变政府职能以反映利益相关人利益的变化。二是实行相应变革。由职能变迁实现机构调整。三是形成一种新的政府组织气候。四是更好地应对社会公共问题。五是有利于调节与体现现实的政治关系。把上述五方面归纳一下，可见政府职能制度变迁的具体目标涉及政治生活系统、政治事务与政治关系三大领域。

(四)政府职能制度变迁的过程

制度变迁有一个过程，这个过程从一般事物发展的角度可以划分为起点阶段、发展阶段、完成阶段。程虹博士在《制度变迁的周期：一个一般理论及其对中国改革的研究》中，把制度变迁分为三个阶段：僵滞阶段，创新阶段，均衡阶段。制度变迁是一个利益相关人的利益规则选择过程。因此，在这一过程中必然有一种复杂的利益的讨价还价。这里结合政府职能的变迁予以进一步阐发：起点阶段，政府处于僵化状态，它不可能是一个完整意义上的职能变迁的主动者，而且它必然要与它倾向的少数利益集团结合起来，形成变革的反对派。相对应的革新派。就可能是由政党格局调整产生的新的社会利益的代言人，还有其它与新的利益一致的利益集团和市民社会。发展阶段，由于革新派的推动，反对派被迫退却，政府职能开始变革，革新派获利(或是直接的物质机会或是政治声望与权力)。完成阶段，革新派形成了广泛的利益联合，反对派微不足道，新的利益分享机制形成。

(五)政府职能制度变迁的模式

根据制度变迁理论，现代国家有四种主要的制度变迁理论模式：市场竞争的模式，权威主义的模式，集体行动的模式和社会矛盾的模式。把这些模式与各国政府职能改革的现实结合起来，反映了不同的政府职能变迁的背景与利益相关人的利益情况。

第一，按职能变迁的主动力量划分，可粗略分为政府主导型和社会推动型。政府(或执政党)主动变革的原因主要有四种：一是执政党、政府与政府职能变迁的利益相一致：二是执政党、政府与政府职能变迁所要解决的社会公共问题相一致；三是执政党、政府与要求变革的其他利益相关人的利益一致：四是要求变革的其他利益相关人之间利益矛盾分歧大，政府或执政党不主动介入主导政府职能调整，会引起社会政局的不稳。社会(这里的社会包括市场、社会)推动型指的是这种政府职能的变迁是由社会力量牵引而发动的。这是因为：一方面，政府(执政党)大多愿维持政治利益分配的现存格局，保护自己的政治权势与利益；另一方面，按照马克思的社会矛盾模式。社会变革的深层动力只能从经济关系中去寻找。

第二，按职能变迁的程度与范围来划分，可以大致分为渐进式与激进式两种模式。渐进式变革主要是指这种职能变迁的程度是逐步加强的，范围是逐步扩大的，强调变革是一个试错的过程，强烈显示出一种变革的阶段性。激进式变革。变革不讲究过程，追求认定了的事一步到位做好，因而改革的启动成本很大，有可能出现社会动荡。

第三，按职能变迁的时间因素来划分，可以一般分为超前的变革与滞后的变革。超前的变革，指政府职能的利益相关人(主要是执政党、政府)能发现问题于萌芽状态，并采取措施主动变革。相反，滞后的变革则在问题出现后才采取对策，因而比较被动。

不过，这里应说明一点，上述几种模式的划分并不是绝对的，现实生活中的职能变迁可能是其中几种模式的组合，或者还有可能是新的未能概括的东西。

(六)政府职能制度变迁的后果

政府职能变迁的后果可以从三个方面来分析：

第一，从事件的角度。两种后果：成功与不成功，成功主要的标志是政府职能体系进行了调整，并产生了稳定的、反映各利益相关人利益并为他们所接受的规则，从而对政府的职责与功能进行了新的限定。这种限定，同时在制度的立宪与操作两个层级上分别得到体现与协调。不成功，当然是指政府职能变迁未能实现变迁起步时利益相关人设定的目标，如职责范围未明确或调整。对职能与制度其它层级的关系未调整到理想状态，等等。政府职能变迁不成功的原因，大致可分为两方面：一是相关条件未成熟，操之过急；二是社会条件成熟，或操作不当，或错过了时机。事件的成功与否直接影响到了利益相关人与整个社会的发展。

第二，从利益相关人的角度。主要是看相关者的利益是否获得了满足与平衡。政治从一定意义上是关于利益分配的活动，政府职能的变迁也是这样。对政党来讲，是要评估职能变迁是否符合其党纲，是否有利于它执政。对政府来讲，要看是否有利于维持良好的为公众服务的形象，是否有利于自己的自由行动，是否增进了其属员的合作与利益，是否有利于其处理社会公众问题，等等。对利益集团来讲，就是看变革后按新职能运作的政府能否提供更满意的服务，看能否获取更多的社会资源或在资源的新分配中具有更好的机会，看这种职能变迁能否更好地满足本集团成员的要求。等等。对社会来讲。就是政府职能的变迁能否提供更多的个人社会自由，能否提供更好更多的社会福利，能否更好地解决社会问题，能否更好地维护社会生存与发展的环境，等等。

第三，从整个社会的角度。就是看这种变革是否有利于社会全面的、持续的发展。这可以从政治、经济、文化、环境等方面分别论述。从政治上来讲，是否有利于增进政治的公正与民主；从经济上来讲，是否有利于经济的持续协调全面增长；从文化上来讲，是否有利于社会整合与社会的知识的积累与创新；从环境上来讲，是否有利于人与自然的和谐、社会的可持续发展以及国际关系的改善。

责任编辑 刘龙伏

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