发展现代服务业集聚功能园区的财政政策研究

▲ 基金项目：国家社科基金课题《我国预算的统一和分类管理研究》(07BJY143)；教育部人文社会科学研究项目《地方财政支出结构优化研究》 (05JA790083)

◆ 中图分类号：F719文献标识码：A

内容摘要：我国现代服务业存在发展规模小、发展水平落后、结构不合理、支撑体系不完整等问题。本文从财政政策的角度提出大力发展我国现代服务业集聚功能园区的建议。

关键词：服务业 功能园区 产业集聚 财政政策

服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快培育现代服务业产业集聚功能园区，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路，是适应对外开放新形势、实现综合国力整体跃升的有效途径。加快发展服务业，形成较为完备的服务业体系，提供满足人民群众物质文化生活需要的丰富产品是吸纳城乡新增就业的主要渠道，也是解决民生问题、促进社会和谐、全面建设小康社会的内在要求。

现代服务业集聚功能园区内涵

现代服务业主要指在工业化高度发展阶段产生的，主要是依托电子信息等高技术和现代管理理念、经营方式和组织形式而发展起来的服务业。与传统服务业相比，现代服务业一方面是指突出体现了知识含量比较高，尤其是基于信息技术的发展，以高新技术为支撑的服务业，即知识密集型服务业；另一方面是指随着某种经济或社会活动中某局部功能的需求不断扩大，以致专业化运作的成本优势和规模效应得以体现，从营运主体中分离出来，形成专业的服务机构，即一些专业服务和新兴服务业。现代服务业的统计范围是不断变化拓展的，因而应对现代服务业的界定、划分也应不断地调整。

服务业集聚是指在服务领域内相互关联(互补、竞争)企业与机构在一定地域内聚集，形成上、中、下游结构完整、充满创新活力的有机体系。在现代服务业集聚中，现代服务企业是关键企业，在集聚中处于核心地位，直接给消费者提供服务产品或服务过程，并接收消费者的反馈信息；供应者是指为服务企业提供原材料或者半成品的企业，一般不与消费者直接接触；相关机构主要指行业协会、研究机构和政府相关机构等；人文环境指服务企业聚集的历史、文化和社会氛围；产业区的基础设施是指某一区域的道路、通信和安全；政策环境是指政府关于特定产业及区域的政策和法律规定。

我国现代服务业集聚功能园区存在的主要问题

我国现代服务业集聚功能园区发展中存在的问题主要有以下几个方面：

一是总体规模小，发展水平落后。从全世界经济发展情况看，服务业在整个国民经济中所占的比重呈上升趋势。而中国服务业虽然经历了几十年的发展，总体水平仍然不高。以服务业占国内生产总值的比重来衡量，2003年我国服务业占国内生产总值的比重为33.4%，不仅低于发达国家，也低于发展中国家的平均水平。发达国家服务业增加值占国内生产总值比重为70%以上，发展中国家的平均水平在45%左右。另一方面，服务业就业人数占总就业人数的比重较低，2003年底我国第三产业就业人数占国内总就业人数的比重为29.3%，远低于发达国家的70%-80%，也低于发展中国家50%左右的水平。

与其他产业相比，我国服务业内部各行业的发展和信息技术的应用水平差别很大，发展的不平衡对服务业整体的提升会产生影响。另外，受现有基础和一些传统因素的影响，现代服务业发展所需的市场环境、制度环境等还需要逐步建立和完善，服务业满足巨大市场需求的供给压力仍然相当大。

二是服务业内部部门发展不合理，结构失衡。从总体上看，我国服务业内部结构落后，旅游、运输和其他商业服务等传统服务业比重过高，而保险、金融、咨询、房地产等现代服务业发展不足，仍然是以传统服务业为主体的结构。而目前发达国家的服务业内部结构中，新兴服务业所占的比重已经明显超过传统服务业的比重，一些发展中国家和新兴工业化国家的这个发展趋势也较为明显。

三是当前服务业集聚发展滞后，比重偏低，还有很大的体制性、政策性制约因素。我国长期以来的工业化政策，忽视服务业的发展，服务业发展缓慢，服务业发展速度低于经济增长的平均水平，导致经济结构中服务业所占比重明显偏低。同时，国家对现代服务业的一些行业（如邮政、电信、金融）的准入限制，使非公有制经济很难进入，导致这些行业缺乏竞争，经营机制僵化，从而严重阻碍了服务业的发展。

发展现代服务业集聚功能园区的财政政策建议

（一）选取功能园区试点

中央和地方政府可选取功能园区试点，增加对服务业集聚功能园区试点的财政投入，是国家加大服务业投入的重要途径。努力提高财政收入占GDP的比重，为各级财政增加对服务业的投入特别是服务业集聚功能园区的投入奠定基础。在确保原有财政服务业投入渠道增长的前提下，对国家财政收入每年的增量，再拿出专项用于服务业功能园区的投入，这样就有利于促使我国服务业功能园区投入逐步迈上新的台阶。在逐年提高服务业功能园区支出占财政支出比重的基础上，加大对服务业集聚功能园区发展的财政投入力度。集中有限的财力支持服务业集聚功能园区的发展，使服务业集聚功能园区真正成为我国服务业的“领头羊”和推动经济增长的支撑点。

加大功能园区基础设施建设投入。将功能园区基础设施建设纳入财政预算，每年安排一定比例资金支持功能园区的基础设施建设的投入。可从市场开发的土地收益金中，按比例返还一部分资金，专项用于市场基础设施建设，弥补市场改造成本不足。服务业集聚园区建设初期投入较大，而投资回收期相对较长，中央财政对于服务业集聚园区基础设施建设应给予重点支持，特别要支持大型商品交易市场、物流园区、特色街区基础设施建设，加快推进服务业集聚园区发展。

（二）调整财政投入结构

就直接投入而言，应按照公共财政的要求，财政直接投入的重点限于“公共产品”和“准公共产品”领域。服务业集聚功能园区的“公共产品”主要是基础设施、公益设施以及基础性研究；“准公共产品”是服务业集聚功能园区内允许收费的公益事业、社会福利、科技成果开发与中间试验投资等。加大政府财政对服务业集聚功能园区“公共产品”和“准公共产品”领域的投入，如交通、基础设施、排污、垃圾处理等方面的投入力度，对促进服务业集聚功能园区的发展至关重要。

（三）用服务业引导资金弥补服务业领域的“市场失灵”

设立国家服务业功能园区发展引导资金，期望以此推动我国服务业功能园区加快发展。国家服务业引导资金的设立，对于促进我国服务业的快速发展、优化服务业结构和提升服务业竞争力具有重要的意义。政府投资应当集中在弥补“市场失灵”的领域，具体到我国的服务业领域，则应当投入到正外部性较强的行业和一些新兴行业。其性质应是补贴性资金，政府部门不必要大规模地进入服务投资领域，只需在一些“市场失灵”领域起到示范引导作用，最终目的是拓宽这些领域的融资渠道，促进这些领域的快速发展。

（四）建立多元化投资的风险投资机制

要促进服务业集聚功能园区发展，提高科技成果转化率，建立和发展服务业集聚功能园区的风险投融资机制是一个很重要的条件。这就要切实改变目前我国风险投资来源单一的状况，参考国外经验，通过多渠道筹资，建立“多方投入，风险共担，利益共享”的风险投资运行机制，发挥不同投资主体的作用拓宽融资渠道，实现融资市场化。利用国家资金和政策启动风险投资。结合国有经济战略性改组计划，有计划、有步骤地将部分国有资本从现有企业中退出，将变现所得资金部分用于设立服务业集聚功能园区发展基金，以政策性融资方式扶持风险投资企业的发展。各级政府出资支持风险投资公司，以股权方式为主进行运作，以避免风险投资机制在高负债压力下转向中后期投资，同时可以设立混合型风险投资基金，以吸引民间资本加入，同时政府不能干预风险投资机构的决策。支持风险投资公司的发展。要发展服务业集聚功能园区，必须发展一批服务业风险投资公司。建立健全服务业风险投资退出机制。尽早推出现代服务业板块。在二板市场没有建立前，应允许风险投资公司的股权转让或协议让盘，为风险投资的退出提供渠道。

（五）建立健全服务业集聚功能园区社会保障制度

服务业是市场竞争最为激烈的行业之一，为了确保服务业企业根据市场供求状况，调整企业的经营方向，正常安排企业职工的就业和失业以及医疗保障问题，必须健全服务业集聚功能园区的社会保障制度。建立法定基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄保险相结合的多层次养老保险体系；健全职工失业保险制度，凡是失业职工得到基本失业救济，并参加就业培训，尽快实现再就业；建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，确保医疗保险基金的合理使用；建立健全城市居民最低生活保障制度，确保所有生活困难的城市居民得到基本的生活保障。只有这样，才能为服务业集聚功能园区企业营造一个公平、稳定的市场环境。

（六）扶持电子商务和物流企业发展

政府要支持服务业集聚园区公共服务平台建设。服务业集聚园区建设成功与否，信息与技术的支撑是关键。政府应把建立服务业电子交易平台发展项目列入重点扶持计划，给予专项资金支持；进一步完善与电子商务相关的财税政策，通过税费减免等方式，发挥财政资金的导向作用，引导企业加大信息化建设投入，降低企业开展电子商务的营运成本；实施电子税务工程，建立专门的网络数字身份证制度、商贸税务登记和申报制度，加强电子商务相关的税费管理，防止税收流失，实现企业发展与市场繁荣的“双赢”。

政府可根据物流企业的注册资本、运输工具、仓储设施、信息系统、人员结构、信用程度等方面的特殊要求，明确财政贴息、立项投资等特殊政策，重点支持功能园区引进的经验丰富、管理先进、实力雄厚的第三方物流企业，逐步培育一批服务水平高、综合竞争力强的大型专业物流企业，形成有利于促进市场物流快速发展的政策体系。

（七）让符合条件的服务外包企业享受优惠政策

对于技术先进型服务外包企业，可参照高新技术企业享受优惠政策。对承接的服务外包大项目在国内分包，解决重复计税问题，只对增值部分征税；企业实际发生的合理工资支出，可以在企业所得税前扣除，其当年提取并实际使用的职工教育经费在不超过工资总额2.5%以内的部分，可以在企业所得税前扣除，可以享受高新技术企业除税收政策额以外的优惠政策。利用已有的政策、技术、服务、场所等条件，减化审批程序，减免规划、建设等相关费用。要优先将服务外包产业用地项目列入年度土地供应计划；放宽市场准入条件，主动为服务外包企业提供前置审批和工商登记便利。

（八）设立专项资金支持现代服务企业的发展

建立现代服务业发展专项资金，对重大项目给予补助、贴息。通过这项资金，支持发展服务外包产业、数字创意产业、金融服务业等，包括支持人才培养，支持企业取得资质认证和开拓国际市场，支持建立公共服务平台，支持公共技术服务平台等。

参考文献：

1.张树林.现代服务业集聚效应分析.北方经贸，2006（6）

2.王晓东.提升增长质量要靠现代服务业.中国财经报，2007-06-19

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