论行政决策的科学化、民主化、法治化

摘 要 推进行政决策科学化、民主化、法治化是十八届四中全会提出的明确要求，十八届四中全会在总结我国多年行政决策实践的基础上，提出了一些新举措，如要求确定重大行政决策法定程序、积极推行政府法律顾问制度、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。而2015年12月由中共中央和国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》在四中全会精神的基础上，提出了一些具体要求。本文根据十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》精神，从行政管理学的视角对“推进行政决策科学化、民主化、法治化”进行了深入分析，并提出了推进路径。

关键词 法治政府 行政决策 科学化 民主化 法治化

作者简介：刘影，中共阜新市委党校行政管理教研室，副教授，研究方向：行政管理。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.360

行政决策是行政权力运行的起点，也是决定行政工作成败的关键。现实中很多问题的发生都与行政决策密切相关，如媒体曾曝光的“一把手工程”、“面子工程”、“政绩工程”等都是行政决策机制不健全、行政决策缺乏法律制度约束造成的。为贯彻落实十八届四中全会精神及《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》文件精神，本文从行政管理学的视角，分析了行政决策科学化、民主化、法治化的内涵；论述了推进行政决策科学化、民主化、法治化的重要意义；给出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的路径。

一、行政决策科学化、民主化、法治化的内涵

行政管理是政府的日常活动，也是行政权力运行的过程，这个过程主要包括两个阶段，即行政决策和行政执行。而行政决策是政府活动的先导，是决定政府工作成败的关键。行政管理学认为，所谓行政决策是指国家行政管理机关（主要是指政府）在法定的职权范围内，按照一定的程序和方法所作出的决定。而所谓行政决策科学化，是指行政决策主体在作出行政决定的过程中，要从客观环境出发，充分考虑到相关利益主体之间的关系及利益分配，运用科学、合理的方式和方法进行决策，从而解决政府行政管理活动中的实际问题。行政决策民主化是指行政决策主体在作出行政决定的过程中，始终保持与人民群众的密切联系，开发并不断创新群众参与行政决策的渠道和方式，广泛吸纳民意，充分发扬民主，使行政决策目标和结果得民心、顺民意。行政决策法治化是指行政决策主体在作出行政决定的过程中，要于法有据，并将实践中形成的好的行政决策机制、决策方式方法、决策制度以法律的形式固化下来，通过法律的权威性和稳定性指导行政决策主体以后的决策实践。

二、推进行政决策科学化、民主化、法治化的重要意义

（一）是行政决策自身特点的内在要求

行政决策具有内容广泛性的特征，其内容广泛性是指行政决策涉及的内容囊括了政府管理国家经济、政治、文化、社会、生态文明领域的各个方面，如国民经济和社会发展规划、政治体制改革、文化体制改革、社会自治建设、生态文明建设、司法体制改革、政府自身建设、民生发展、公共安全等等。政府行政决策的内容无不关系着广大人民群众的切身利益、关系着国家的经济和社会发展、关系着党和政府在人民群众心目中的形象。

因此，推进行政决策科学化、民主化、法治化是行政决策自身特点的内在要求，同时也是对我国多年来行政决策实践的总结和概括。

（二）是推动经济社会发展的必然要求

根据马克思主义政治经济学原理，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。作为上层建筑范畴的行政决策必然受制于经济社会的发展变化，同时其又推动经济社会不断向前发展。我们党和政府从行政决策多年的实践探索中，从最初的要求“科学化、民主化”到如今的“科学化、民主化、法治化”，这种内容的丰富和变化体现了我们党和政府对行政决策认识的逐步深化，同时也体现了我们党在治国理政实践中对“法治”的追求和高度重视。

因此，从马克思主义政治经济学原理的角度分析，行政决策科学化、民主化、法治化是我国经济社会发展变化的反映，同时也是推动我国经济社会发展的必然要求。

（三）是民主政治文明发展的必然要求

民主是我国政治制度建设的重要内容，体现在政府行政决策当中必然要求行政决策民主化，此外“科学化、法治化”与“民主化”对于行政决策来说是有机统一的整体，密不可分，因此从这个意义上来说，行政决策科学化、民主化、法治化是我国民主政治文明发展的必然要求。

另外，政府的宗旨是全心全意为人民服务，行政决策的最终目标是为实现最广大人民的根本利益，行政权力也来自于广大人民群众的授权，是广大人民群众出于信任对政府的一种政治委托，因此人民群众理应是行政决策的主体，政府在行政决策过程当中必须创造条件、拓宽渠道让更多的群众参与进来，只有这样行政决策的结果才能符合最广大人民群众的根本利益，政府也才能赢得人民的信任，获得其存在的合法性。

（四）是法治政府建设的重要内容

2014年10月十八届四全会《决定》将“推进行政决策科学化、民主化、法治化”作为“深入推进依法行政、加快建设法治政府”的重要内容进行了详细部署，2015年12月《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》在四中全会《决定》精神的基础上又提出了新要求，并进行了新部署。

由此可以看出，推进行政决策科学化、民主化、法治化是我国法治政府建设的重要内容。同时作为政府行政管理活动的一部分，行政决策必然是政府自身建设的重要内容，而当前政府自身建设的重点和方向是加快建设法治政府，因此，从这个意义上来说，推进行政决策科学化、民主化、法治化是法治政府建设的重要内容。

三、推进行政决策科学化、民主化、法治化的路径

（一）健全依法决策机制

关于健全依法决策机制，2013年11月十八届三中全会就已以提出明确要求，2014年10月十八届四中全会又提出建立重大行政决策法定程序，确定了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五大法定程序，2015年12月《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》在四中全会《决定》精神的基础上提出完善重大行政决策程序制度。当前重点是要完善四中全会《决定》提出的重大行政决策五大法定程序。

（二）增强公众参与实效

公众参与是行政决策民主化的重要体现，经过多年的实践发展，公众参与形成了多种类型和方式，如书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等。虽然公众参与行政决策的形式众多，但现实中公众参与的实效却差强人意。这与政府信息的不对称、参与成本的高低以及技术操作问题有很大关系。政府信息不对称是现实中无法避免的问题，如果公众对政府行政决策的相关信息和内容并不充分了解，其在参与行政决策过程中就无法作出科学正确的判断和决定，从而影响行政决策的科学性，也无法与行政决策主要主体即政府达成意见上的统一。如果公众参与政府决策的成本过高，也会影响公众参与这一民主形式的真正落实，现实中公众参与“走过场”就是行政决策主体主观意识淡漠及公众参与成本过高的反映。而有些公众参与形式由于存在技术操作上的难度也无法真正落实民主参与，因此导致“走过场”成为现实中存在的普遍问题。要增强公众参与实效就必须不断创新公众参与方式，借助现代信息化手段降低公众参与成本、提高公众参与效率与效果。

（三）提高专家论证和风险评估质量

专家论证和风险评估是推进行政决策科学化的重要体现。行政决策者不可能是事事通、样样行的专家或科学家，而要作出正确的科学的决策，这就要求决策者要善于组织专家和专业机构进行论证，在选择专家时要注重专业性、代表性和均衡性，并支持其独立开展工作。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库，并要求逐步实行专家信息和论证意见公开。而任何一项行政决策，特别是重大行政决策都不是一劳永逸的，都存在一定风险性，提高风险评估质量可以防范决策风险、减少决策失误，最终提出行政决策的科学化水平。

（四）加强合法性审查

合法性审查是推进行政决策法治化的重要体现。十八届四中全会及《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》均对合法性审查提出明确要求：建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。这两份文件还提出，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。合法性审查是现实中我国政府行政决策的必要程序，经过多年的实践发展，这一制度已经定型并逐步完善，但还存在着审查缺乏独立性的问题。因为很多合法性审查部门体制上属于政府内设机构，其人、财、物管理受制于政府，因此很多时候只能开路条，不能设关卡。所以要加强合法性审查，就必须支持合法性审查部门独立开展工作。

（五）坚持集体讨论决定

集体讨论决定也是推进行政决策民主化的重要内容。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。现实中，集体讨论决定也是各级行政机关作出重要决策的普遍做法，同时它也是落实行政首长负责制的必要制度形式，行政首长在作出重要决定前可以集思广益，充分了解现实情况，防止决策失误，提高行政决策的公信力和执行力。《法治政府建设实施纲要（2015- 2020年）》还提出，集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。

（六）严格决策责任追究

严格决策责任追究是对决策主体决策过程及决策执行情况和实施效果的监督，它可以督促行政决策主体坚持科学、民主、依法决策。十八届四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，为贯彻落实这一精神，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出“健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，这是深入推进依法行政，加快建设法治政府的一项重大举措，同时也是推进行政决策科学化、民主化、法治化的重要举措，“十三五”时期就要健全并严格实施这一决策责任追究机制，对因重大决策失误及久拖不决而造成重大损失和严重影响的决策主体，严格追究其党纪政纪和法律上的责任，以此警示他人。

参考文献：

[1]周实、齐宁.行政决策的法制化研究.沈阳：东北大学出版社.2014.

[2]中国法制出版社编.法治政府建设实施纲要（2015-2020年）.北京：中国法制出版社.2016.

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