试论中国的金融监管改革问题

摘要:美国金融危机的爆发,暴露出美国乃至全球金融监管在风险防范,协调合作等方面存在问题,同时也为中国在金融监管问题上存在的弊端,提出了警示。在经济全球一体化发展的大背景下,随着国际间金融发展的联系更加紧密,我国的金融监管需要借鉴国际经验,顺应国际金融监管的新趋势、新发展,改革我国的金融监管体系,防范金融风险,为金融机构的健康运营提供良好的环境和发展空间。

关键词:金融监管;全球化;改革

中图分类号:F83 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)14—0033—03

20世纪90年代以来伴随着经济全球化步伐的加快和金融运行格局出现的新变化,以及愈演愈烈的金融危机的蔓延加剧了国际金融监管改革的紧迫性,全球金融面对着大力改革金融监管体系,再造全球金融稳定框架的问题。奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础:重建金融监管》的改革方案,这一改革方案反映了全球经济金融对国际金融监管的新认识、新要求,在一定程度上引领了全球金融监管体系发展的理念与趋势。

一、国际金融监管改革趋势背景

20世纪90年代以来,由于全球金融并购与混业经营的浪潮出现,金融创新的不断涌现,金融机构日益转向多元化,国际金融市场新的发展趋势,迫使金融监管范围、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系等发生了一系列重大变化。如:

1.强调全面监管理念。从金融市场、扩展金融机构、金融资产和服务以及金融监管机构之间的协调和制衡四个方面看,强调了场内场外监管全面覆盖、消灭金融机构的监管死角、强化对资产支持证券和其他金融衍生产品的监管和克服金融监管体系中“监管重叠”和“监管真容”并存问题的监管改革,并且认识到要从根本上解决这些问题,必须不断扩大金融监管范围,提高各国金融监管能力。

2.金融监管呈现标准化、趋同化。在经济全球化不断发展趋势下,各国金融监管无论在方法上,还是在内容或监管模式上,普遍呈现出了手段和标准的共同特征及趋同化趋势,促使国际金融监管的标准化和规范化。

3.强化投资者和消费者利益保护。保护投资者和消费者知情权和索赔权,是国际金融监管改革又一新的内容,金融创新带来的资产证券化等衍生产品过于复杂,加大了评估的困难和欺诈行为产生,为了保护消费者权益不受侵犯,加大了对评级机构的监管,指出对评级方法、标准化及可能牵涉其中的利益相关性做更多的信息披露。

4.金融监管的国际化不断加强。金融危机的全球化弥漫和国际大型复杂银行的跨国合并,势必在日益动荡不定的国际金融市场上开展复杂的金融业务活动,使金融监管难度增大,使金融机构及其业务活动跨越了国界的局限,使单个国家无法单独防范和处置危机,因此须加强国际金融监管水平,将各国独具特色的监管风格在世界范围内合并于一个标准的国际化框架内。

5.加强对金融创新风险性增加的监管。金融创新工具和业务的扩展使金融机构在利益驱动下,在更大范围更多数量上承担了金融风险,其潜在的危害性是相当大的,特别是以金融衍生工具为主要代表的金融创新因其复杂性、易变性产生的风险越来越多,监管难度也日益加大。此次欧美金融危机爆发的诱因之一便是金融机构对金融创新的监管过于松散和缺位,因此要更加重视通过金融创新提高金融业竞争力。

从国际金融市场的复杂多变、监控金融风险的不确定性以及国际社会协调应对金融危机以确保国际金融市场的安全性着眼,国际金融监管发展趋势将是全面性、有效性、务实性、多样性的模式,发展中国家的金融改革也应朝着这个方向努力。

二、我国金融监管的现状分析

此次欧美金融监管改革所体现出的在金融深化和全球经济一体化条件下如何改进监管,防止危机发生和蔓延的理念,对于我国金融市场的未来发展有一定借鉴意义,我们应立足国情,积极借鉴欧美金融监管改革的经验,从中国金融的安全角度出发,进一步推动我国金融体制改革的快速发展。

1.从我国金融机构的经营方式看,我国实行的是中国银监会、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式。分业监管存在许多问题,目前商业银行可操作的业务有金融衍生业务,各类投资基金托管,以及与证券、保险业务密切相关的代理证券业务、代理保险等,且具有一定的可替代性,如果既具投资又具储蓄特征的保险业务不断涌现,势必使各业之间的趋同性和可替代性加大,将削弱分业监管的业务基础;尽管我国实行的是分业管理模式,但由于部分企业集团分公司控股下的银行、信贷、证券、保险业之间的业务往来,各种控股机构和银行的出现,还是形成了事实上的混业经营。因此,在监管上会出现监管重复和监管缺位问题,使金融业监管效力低下。

2.金融监管措施不力,我国金融监管长期实施行政性管理,没有具体的实施细则,监管手段单一,方法欠科学,与实际工作的要求相差甚远,监管缺乏有效性;我国金融监管尚未形成一套规范科学的定性标准和定量指标体系,内部自律能力低下,自我监管能力差,缺乏行业自律性组织和社会监督机构;我国金融监管多为传统的合规性检查,金融风险检查几乎是空白,对风险管理缺少针对性和功能性。

3.金融信息披露制度方面,透明度原则是国际金融监管的一条重要规则。目前我国银行信息披露存在两个问题:一是对社会公众信息披露不充分,二是对监管当局报告不真实。我国金融机构经营与监管透明度比国际上通行的惯例差,公众应享有的金融信息权力没有受到应有的重视,我国金融机构信息封闭,虚假报告与统计信息盛行,而系统性风险及不少重要信息存在“禁区”,被银行业作为重要商业机密而加以保护。当金融业开放达到一定程度时,一些隐藏的风险和矛盾便大量地暴露出来影响金融运行,在外来银行冲击下,一些隐患会表现出来。另外,我国金融市场还存在着一些如证券市场的老鼠仓,银保市场的销售误导以及商业银行的较高的不良贷款比例的深埋等问题,可能会损害存款者、投资者的利益,不利于银行外部监督和区别。

4.金融监管人才匮乏,监管人员中缺少掌握现代金融业务和从事金融监管研究的人员,大部分监管人员缺乏系统的、专业的金融理论基础,无法适应金融发展的要求,外资混合银行的引入,势必为我国银行争夺市场带来忧患,所以必须建立起精良的管理队伍,走精英监管、专家监管之路,实现有效监管。

5.金融监管的国际化程度不高,我国金融监管实行单一的内向管理策略,没有综合性、国际性的监管策略,使监管手段、监管政策不能与全球发展一致,达到国际先进水平;因为缺乏监管的人文历史环境、法制环境以及相关的理论基础,未形成中国特色的真正监管框架。

6.经营成本高导致综合竞争能力低。由于我国目前实行分业监管模式缺乏一个权威性的协调机构,因而监管成本相对较高。包括现行分业监管体制下所产生的各监管机构之间政策与利益的协调成本,银监会和人民银行的关系协调成本;由于金融管制要求分业经营,从而在一定程度上限制了银行、证券、保险等金融机构的直接业务渗透,并引起对金融机构规模经济的限制而造成的损失成本。

三、国际金融监管改革对我国的启示

在面对国际金融监管改革之际,如何着眼未来,选择适合我国的强化金融监管的策略,是当前金融理论工作者和决策者最为关注的问题,针对上述问题,改善我国金融监管的思路应该是:

1.构建全面有效的金融监管模式。应重点改善金融监管的基础条件,加强金融监管机构的沟通与合作,以实现“分业经营,统一监管”的金融监管体制。由人民银行牵头建立金融稳定协调机制,协调银监会、证监会、保监会的监管工作,使其监管向功能型发展。所谓功能型监管是指中央银行与其他功能性监管者(包括证券交易委员会,商品交易委员会等)相互配合,共同识别单个金融实体的风险以及整个金融控股公司的整体风险。只要是经营银行业务的都应由银监会来监管,尤其是金融控股公司里的银行业务,而证券业务、保险业务则应由证监会、保监会来监管,达到综合监管的目的,并同时降低监管成本,提高监管效率。

2.建立合规性与风险性监管结合的方式。我国的金融监管方式应由过去管理性监管向功能性监管转变,做到合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主;现场检查和非现场监督相结合、以非现场监督为主,手工检查和现代化的计算机检查互补、以计算机检查控制为主;事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合的监管方式。要加强非现场检测的作用,要制定适合我国国情的非现场检查制度,建立一套完整的非现场检查指标体系,主要包括资本充足性、盈利状况、资产质量、资产流动性与合规性状况等内容。

3.建立健全金融机构内部制度,发挥行业自律组织的监管作用。对业务人员有明确的授权范围,财会信息的记录准确及时,能有效保护资产,控制债务,管理人员能恰当地估计和评价业务风险等。最重要的是树立内部审计的权威性,赋予稽核部门相对独立地位,提高监管对象的自律性。要提高监管工作的效率,就要倡导、帮助、督促银行机构建立健全内控制度,客观地评价其在防止舞弊,消除风险,严守监管法规方面的可靠性和有效性,加强对内控部门的独立性、人员素质等方面的检查力度。

4.完善信息披露制度。消费者信心是金融业持续健康发展的基础,保护了消费者利益,也就赢得了社会支持,增强了公众对金融业的信心。因此,必须增加市场交易的透明度,使消费者利益得到最大程度的维护。要改善我国银行信息披露制度,要建立具有现代科学技术水平的、确保来源真实可靠的银行业信息体系,应用计算机等先进设备,统一开发银行操作系统,并实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网,使金融机构的原始信息真实地反映到监管部门;确定同国际承认的清楚、准确、透明的会计标准相一致的会计规则,保证业务活动的记录真实、规范、统一;(下转82页)(上接34页)确保会计报表和监管信息的合法性、公正性和可信性,实现信息披露的制度化和规范化及加强对银行信息披露的监管。

5.加强金融监管的国际合作。加入WTO后,我国金融业对外开放的程度不断加深,为有效地防范和控制金融风险,必须与各国金融监管当局开展有效的双边和多边合作,建立定期的磋商和交流制度,加强对金融机构的跨境监管,这既包括外资金融机构在我国的分支机构,也包括我国在外国设立的分支机构。同时,还应积极参与国际性和区域性金融监管组织,如巴塞尔委员会、国际货币基金组织的活动,积极参与有关国际监管规则的制订,以便更好地维护我国金融业的整体利益。

6.建立一支专业化、国际化的监管队伍。为确保能力与岗位责任相适应,为鼓励更多的优秀人才加入金融监管的行列,应强化金融监管人员资格考评,监管资格的考试应面向整个金融业乃至全社会;要加强现有人员的培训制度,不断提高监管水平,增强业务素质。建立恰当的激励机制,吸引人才,留住人才。此外,与其他国家的监管当局建立交流合作制度,积极参与国际金融监管工作情况的交流与研讨,建立起广泛的国际信息网络,互相交流,加强合作。

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