重庆市地方虚拟经济立法保障问题探析

摘要：虚拟经济的产生和蓬勃发展，离不开立法的有力保障。虚拟经济法律制度的供给，虽然主要依靠中央的立法，但这并不意味着地方不能有所作为，相反，在保障与促进虚拟经济的发展方面地方立法有其独特的地位与作用。分析重庆市虚拟经济立法保障状况及其存在的主要问题，并就此提出相应的对策，无疑有解剖麻雀的典型意义。

关键词：虚拟经济；地方立法；法律保障

美国金融危机再一次告诉我们：虚拟经济的产生和发展都离不开法律制度的保障。然而，在虚拟经济制度供给中，虽然中央政府居于主导地位，但地方政府在制度供给方面仍然可以有所作为。重庆市作为我国最年轻的直辖市，西部和长江上游最大的工业城市，在我国虚拟经济地方立法方面既有其共性，也有其自身的特点。分析重庆市虚拟经济立法保障状况及其存在的主要问题，并就此提出相应的对策，无论在理论与实践上均有重要意义。

一、重庆市虚拟经济立法保障状况及其特点

为了更好地贯彻执行全国人大及其常委会、国务院制定颁布的法律法规，促进重庆虚拟经济的发展，发挥重庆本地区所具有的一些优势，重庆市人大、重庆市人民政府和各金融监管机构制定了一系列的地方性法规、政府规章和规范性法律文件，对保障和促进重庆虚拟经济的发展起到了重要的保障作用。金融规划方面，重庆市于2006年9月12日制定了本市历史上第一部金融发展专项规划——《重庆金融业第“十一五”发展专项规划(金融业发展重点专项规划)》，为重庆虚拟经济的发展确定了具体的发展战略；银行业方面，先后出台了《重庆市贷款抵押办法(试行)》、《重庆市人民政府关于进一步促进农村信用社加快发展的意见》、《重庆市高新技术产业化贷款风险担保资金管理办法》、《重庆市人民政府关于促进银行卡产业发展的意见》、《关于重庆银行业积极支持社会主义新农村建设的工作意见》等地方性法规、规章和政策文件；证券业方面，重庆证监局认真贯彻执行《公司法》、《证券法》、中国证监会《证券公司融资融券业务试点管理办法》、《首次公开发行股票并上市管理办法》、《中国证券业协会会员反商业贿赂公约》、《证券投资基金管理公司治理准则(试行)》等法律、行政法规，对重庆市证券市场进行了有效的管理和调节；保险业方面，2006年重庆市政府出台了《贯彻国务院关于保险业改革发展若干意见的实施意见》。重庆保监局于发布了《重庆保监局关于保险公司分支机构开业统计与信息化建设验收实施办法》、《关于规范保险公司分支机构名称的通知》、《重庆保险营销员诚信记录管理实施细则》等规定；期货业和信托业方面，虽然重庆现有9家期货公司和2家信托公司，但还是处于发展的初期阶段，尚没有制定相关的地方性法规、规章。

直辖十年以来，在法律制度的保障之下，重庆的虚拟经济在各个领域都取得了长足的发展。重庆地方立法对虚拟经济的保障主要呈现以下几方面的特点：

第一，伴随金融业的发展，重庆市愈加重视利用法律制度来保障虚拟经济的发展。重庆直辖以后高度重视金融业在现代社会中的核心作用，重庆直辖的最初十年，也是重庆金融业发展的最快时期。邓小平同志1991年曾指出：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”重庆市政府和各个监管机构，都意识到了法律制度对于保障虚拟经济发展的重要作用，并根据重庆自身的市情制定相关的法规和规范性文件，以规制银行业、证券业等金融领域的运行，大力促进了重庆虚拟经济的发展。

第二，重庆市虚拟经济立法中，规范性文件居多，层次较高的地方性法规和规章则较少。目前，重庆市虚拟经济立法虽然已经制定了一些规章和规范性文件，但对于促进虚拟经济的发展还没有一部总体性的地方性法规来进行全面的保障。已经出台的金融发展规划，也属于政策和规范性文件的范畴，还没有上升到立法层面。

第三，重庆虚拟经济立法保障分布的领域不平衡。从目前的立法保障领域看，宏观的虚拟经济发展规划、银行业和保险业方面的规范较多，而其他领域的保障较少，特别是信托业和期货业方面的规范则付之阙如。

二、重庆市虚拟经济立法保障存在的主要问题

过去十年，通过建立健全促进虚拟经济发展的地方立法，重庆虚拟经济立法保障的整体工作已经取得了相当的成效，但是对比已经取得的成绩，重庆市的虚拟经济立法工作仍然存在以下的一些不足和有待改善之处：

第一，充分利用重庆市地方立法权方面尚有待加强。重庆作为直辖市享有地方法规和地方规章的立法权，为了早日实现重庆成为长江上游金融中心的目标，应该充分利用宪法和立法法赋予的立法权限，重视虚拟经济的创制性立法。同样是“特区”，在充分利用地方立法权推动改革创新方面，重庆市应该积极向深圳学习。深圳通过有效利用地方立法权，一部部填补空白的地方性法规为深圳经济的发展提供了强有力的法律保障，“为国家建立社会主义市场经济法律体系提供了经验和借鉴，发挥了立法试验田的作用。”重庆作为城乡统筹的试验区，要从制度上保障金融服务三农，统筹城乡发展，还需要加强利用地方立法权的力度。

第二，重庆虚拟经济立法的创新性还需加强。由金融衍生品等组成的虚拟经济虽然建立在实体经济之上，但是其扩张有可能超越实体经济的发展。面对虚拟经济的高速发展，在法律缺失的情况下，重庆可以先行进行立法创新，解决虚拟经济发展中存在的问题。就目前重庆虚拟经济立法现状而言，从立法理念到立法体制，从立法保障的领域到立法内容，从结合重庆虚拟经济的发展实践到吸收当下金融危机的经验教训，都体现出了不同程度的立法滞后性和立法创新的缺失。

第三，立法保障的领域存在空白。目前，重庆虚拟经济立法在信托、期货和金融生态环境的法律制度建设上都存在比较大的空白。以金融生态环境法律制度建设为例，目前有关征信的法律、行政法规缺失，而通过地方立法积极探索征信制度的建设，可以在一定程度上弥补了我国在征信立法上的空白。根据《中国城市金融生态环境评价》报告的显示，在50个大中城市金融生态相对指数排名中重庆列29位，在全国横向比较中仍然处于较低水平。可见重庆金融生态现状还不足以支撑起推动重庆建设长江上游经济中心的重任。而通过地方立法，可以加速推动重庆金融生态环境的建设，为虚拟经济的发展创造良好的外部条件。

第四，立法需要加强突出重庆地方特色。没有地方特色，地方立法也就失去了其存在的价值。如果属于本行政区域特有的事项，又需要用地方性法规去引导、规范和调整，就应当适时出台地方性法规。重庆虚拟经济立法保障要突出的地方特色主要体现在：一要从重庆虚拟经济发展的需要和现状出发；二要抓住重庆的机遇，增加重庆虚拟经济立法的灵活性；三是要把握重庆经济发展趋势。重庆的虚拟经济立法要注意把握整个国家经济发展总体趋势，踏准国家民主法制建设大体进程，增强预见性和前瞻性，才有可能制定出符合实际需要的法规。

三、完善重庆市虚拟经济立法保障的对策

重庆市地方立法部门如何正确行使立法权，提高虚拟经济立法的质量，从制度上更好的保障和促进虚拟经济的发展，是重庆市立法机构今后面临的主要任务。重庆虚拟经济立法要逐步走向科学化，合理化，需要从以下方面加以完善。

(一)正确定位重庆虚拟经济地方立法的目的

虚拟经济地方立法权能否被善用，至关重要的是确立合理的立法目的。“因为立法中的目的条款，是该部文件的指导原则，是所有法律条文的统率，是该法制定的最终依归，要执行指引、评价、约束立法的功能”。关于地方立法的目的，应该是让地方能够根据本行政区的具体情况和实际需要，灵活地解决当地实际问题，比如，卓泽渊先生认为，“经济、政治、文化乃至法治本身的不平衡状况与不平衡发展要求有良好的地方立法”。立法目的基本上决定了一部法律文件的主导方向和性质，为了保障虚拟经济地方立法不至为非，极有必要明确虚拟经济地方立法的目的。本文的观点是：明确重庆虚拟经济地方立法的目的是在保障重庆虚拟经济依法发展的基础上，为全国立法的提供试验。重庆作为中国最大的直辖市，依托三峡库区、有西部大开发和城乡统筹改革试验区的便利条件，面对世界各国金融危机严重影响实体经济发展的背景下，在国家尚无专门的虚拟经济基本立法的这一段时间内，积极利用地方立法权为国家虚拟经济立法提供试验，为最终出台统一的虚拟经济立法奠定基础。

(二)确立统一的立法指导理念

充分利用重庆地方立法权促进好保障虚拟经济发展，并不意味着法规、规章在数量上的堆彻，而是需要一个内容比较全面，切合重庆虚拟经济现状和发展需要，内在逻辑关系协调一致的法律统一体。要形成这样的统一体，很重要的一点就是要有一个统一的理念支撑和规范约束，使各个内容迥异的法律、法规、规章通过这种共同的理念和相同的要求而达到内在的协调和统一。重庆虚拟经济立法。体系上还没有形成一个统一的整体，确立统一的立法理念，用以指导虚拟经济的立法很有必要。

确立追求效益的理念。在市场经济社会，以最少的投人获得最大的收获已经为人们的共识。立法作为一种特殊的资源有其自身的稀缺性，它是一切可以由法律界定和配置并具有法律意义和社会意义的价值物，如权利、义务、责任、法律信息、法律程序等等。这种稀缺的社会资源必然需要用投入和消耗的计算来实现最终的立法价值。在虚拟经济处于起步和发展期间的重庆，确立立法的效益价值有重要的现实意义。这不仅是重庆虚拟经济的发展状况所决定的，也是重庆地方立法的现实状况决定的。重庆地方立法涉及面广，工作量大，从1997年7月到2007年2月，重庆市人代会及其常委会共制定条例、规定、规则、实施办法、决定决议性法规，批准民族自治条例和单行条例共计191件，减除其中废止、合并、重新制定的12件，重庆有效的地方性法规为179件。如此大的立法工作，如果不节约立法资源将给重庆市带来巨大的浪费。因此，要对重庆市的虚拟经济立法规划乃至每部虚拟经济法规的出台进行立法成本和收益的经济学分析，完善立法机制，运用立法技术提高立法效益。立法机关及其人员要树立立法效益的价值观，将成本收益分析用于立法行为和立法过程中，尽量采用低成本的立法，实现立法资源的有效配置和立法效益的最大化。在地方立法资源有限的前提下，以节约立法成本为核心，合理确定重庆虚拟经济立法规划，能够由市场调节的划归市场自身调节，需要立法的尽量采用委托专家立法的方式，以制定出高质量的虚拟经济法规。

确立务实创新的理念。首先，务实理念要求重庆虚拟经济立法从实际出发，从虚拟经济的现实状况出发进行针对性的立法。对于实际的把握既包括重庆虚拟经济现实的实际，也包括历史的实际；既包括重庆自己的实际，也包括兄弟省市的实际；既包括现行立法调整的实际，也包括针对重庆虚拟经济发展遇见的实际。通过认真研究重庆虚拟经济的实情，找出最需要立法保障的领域和最需要优先制定的法规，通过立法逐渐完善重庆虚拟经济法律保障体系。其次，务实要突出重庆的特点。重庆地处西部，开放程度不及沿海城市。但是重庆是面积最大的直辖市，有西部大开发、三峡库区、城乡统筹试验区等一系列的特殊机遇，应该在虚拟经济立法保障上体现重庆的区情，发挥自身的优势。再次，要在务实的基础上不断进行创新立法。重庆作为城乡统筹改革试验区，农村面积是京津沪三个直辖市农村面积总和的2倍多，2006年农村常住人口是京津沪三市农业人口总和的2，7倍，因此完成城乡统筹的难度比京津沪大。要缩小城乡差距，全面建设小康社会，虚拟经济必须有更大的发展。所以，重庆虚拟经济立法必须从重庆的实际出发，勇于填补中央立法的空白，在条件成熟的情况下进行创新性立法，通过创新性立法促进和保障重庆虚拟经济发展，以期能够为重庆城乡统筹的实现发挥更大的制度支柱作用。

(三)完善重庆市虚拟经济地方立法的具体路径

关于重庆虚拟经济地方立法的完善，将从以下几个方面来进行阐述：

第一、加强立法的主观能动性。在虚拟经济领域，与生产力发展相适应的制度规范毫无疑问具有保障地方虚拟经济发展的功能和作用。立法人员应该从主观上提高利用立法保障虚拟经济发展的意识，充分发挥地方人大立法的职能，以承接减少制定规章以下规范性文件后出现的立法空档，更通过列适应重庆虚拟经济发展需要的内在社会综合机制的调整与把握，制定出适应重庆虚拟经济发展进程的措施和办法，形成能够有效引导和规范人们行为的法律规范。

第二、编制好重庆虚拟经济地方立法规划。立法规划是立法活动的开端，一部立法的成败很大程度大取决于规划的好与坏。在编制虚拟经济立法规划前，要充分听取各方面的有益意见，对虚拟经济立法的可行性和必要性要做充分的论证分析，使虚拟经济立法规划科学，合理。条件成熟的情况下，可以考虑将金融发展规划的内容加以立项，上升为立法规划。在虚拟经济快速发展的今天，重庆市提出的金融业发展规划，需要上升到立法的高度转化为法律制度，通过“刚性”制度发挥强制性的约束力来保障重庆虚拟经济的协调、快速发展。

第三、合理确定重庆虚拟经济地方立法保障的范围。正如美国行政法学家伯纳德·施瓦茨所云：“行政立法也许仅仅是准立法或从属立法，因为它的条文必须服从于立法机关的立法，但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相当的事实。”重庆虚拟经济地方立法的主要内容，应该解决哪些事项可以立法，哪些事项需要立法。在虚拟经济领域中，能够交由市场有效调节的事项，不采用立法方式进行强制性干预；同时对于市场已经能够有效调节的事项也在立法中留下必要的空间。对于市场不能有效调节的事项，则采用立法从宏观上进行调节。对于重庆虚拟经济地方发展中的薄弱环节，特别需要制度来保障和促进的领域，应该加强立法予以保障。这些领域包括：信托和期货领域，中小企业融资领域，高新企业的促进领域，城乡统筹中农村和农业发展的金融促进和创新领域等等。

第四、加强重庆虚拟经济的立法预测，实现立法创新。立法预测是运用科学的方法和手段对立法活动的发展趋势和未来状况进行的考察和推测。虚拟经济发展虽然速度很快，但是虚拟经济的经济发展是客观的，有着自身的规律，是可以了解和把握的。我们可以通过正确认识重庆虚拟经济的发展趋势和规律来加强虚拟经济立法的前瞻性，避免立法的滞后。对于重庆虚拟经济地方立法来说，更好地把握省情、地情，适应经济全球化的需要，把握当前金融危机带给我们的启示，实现重庆虚拟经济地方立法的创新性和前瞻性是可行的。

第五、强化专家咨询和论证制度。重庆市有丰富的法律人力资源，应该充分的加以利用。由于专家学者的中立性和专业性，使他们更能够全面协调各种冲突的利益关系并制定出符合虚拟经济发展需求的法律规范。在重庆的虚拟经济立法中，应该尽量吸收专家参与立法，把专家对重庆虚拟经济发展的把握和发展趋势的预测，通过立法技术转化为具有重庆地方特色的立法性文件，以适应重庆市虚拟经济快速发展的需要。

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