提高领导干部法律素质的几点思考

    建设法治政府和加强党的执政能力建设，其根本问题就是要依法办事。能不能在指挥中、在组织中、在决策中依法进行，关键在于各级领导干部的法律素质。而学法、知法、用法是全
面提高领导干部法律素质的根本途径。

　　加强领导干部学法用法，进一步提高他们的法律素质是当前加强党的执政能力建设的迫切要求，也是当今建设法治政府的重要任务之一。因此，在新形势下探索领导干部学法用法，进一步提高其法律素质是我们面临的一个新课题。

　　一、相关法律和政策的出台为进一步提高领导干部的法律素质提供了新的发展机遇和条件

　　《行政许可法》的正式实施，在我国政府职能转变和法治建设过程中具有里程碑意义。它使我国各级政府逐渐转变为：第一、责任政府。消除了人们以前片面地认为政府就是行使权力，把行使权力当作政府唯一存在方式的观念，树立了承担责任是政府的第一要义、行使权力过程就是履行职责过程的理念。第二、有限政府。过去的政府是全能政府，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，结果降低了政府的行政能力。《行政许可法》严格限制了设定行政许可的事项范围，政府作用和权力的使用应当是有限的，一切活动都要在法律的框架内进行。第三、服务政府。传统的行政理念将“管理方”与“被管理方”对立起来，是“管制”与“服从”的关系。《行政许可法》把便民、高效作为立法的重要原则之一，要求政府不仅是管理的政府，更应是服务的政府。第四、透明政府。《行政许可法》将公开、透明问题由“道德自律”转变为“法律强制”，这样有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，以促进政府严格依法行政，消除由“暗箱操作”带来的腐败问题。第五、诚信政府。《行政许可法》首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则，不仅有利于树立政府的权威和形象，提高办事效率，而且增强了政府的号召力和公信力，同时也提高了领导干部的凝聚力。第六、人本政府。《行政许可法》的立法旨之一就是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现“法以民为本”的鲜明特色，以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力，促进人的全面发展为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人入手，发挥政府的职能作用。

　　与《行政许可法》相对应，去年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。其内容涉及推进依法行政的七个方面：政府职能转变与行政管理体制改革；制度建设；法律实施；科学民主决策和政府信息公开；社会矛盾解决机制；行政监督；行政机关工作人员依法行政的观念和能力。并对政府机关规定了四条措施：第一、提高认识，加强领导。第二、明确责任，加强监督检查。第三、定期报告推进依法行政的工作情况。第四、充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。同时，国务院常务会议通过了新修订的《国务院工作规则》。该规则对加强国务院及其各部门的自身建设提出了一些新的要求等等。以上这三件大事有一个共同的主题，即“依法行政、建设法治政府”。国务院总理温家宝在全国依法行政工作电视电话会上就我国全面推进依法行政，努力建设法治政府讲了几点意见：一是充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性。二是推进依法行政、建设法治政府需要着力抓好的几项工作。三是切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导。温总理在讲话中特别指出，推进依法行政、建设法治政府的关键在于领导重视，抓好落实。他要求各地方、各部门把这项工作摆上重要位置，切实加强领导，认真组织实施。这些法律、政策的出台和修改不但使我国各级政府“由权力到责任、由管理到服务、由强制到法治、由本位到人本”的大转变，同时也给领导干部带来了观念的更新和知识的更新。这个新观念包括九个方面：即宪法至上观念、尊重人权观念、行政权限观念、行政民主观念、行政服务观念、行政程序观念、政府诚信观念、监督责任观念以及权利救济观念。这必定为提高领导干部的法律素质和加强其学法用法力度提供了大好发展机遇并创造了有利条件。

　　二、健全的制度体系为进一步提高领导干部法律素质建立了规范化的运行制约机制

　　目前，我国有一个比较健全的领导干部学法用法制度体系。第一、建立了各级领导干部学法制度。2002年，中组部、中宣部、司法部联合下发了《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》。该意见对各级领导干部的学法用法工作和考试考核办法、保障措施、组织领导等都作了详细的规定。其基本要求就是要采取自学与集中培训相结合、通用法律知识与本职相关专业法律知识相结合的学习方法，尤其要强化依法行政知识的培训。第二、建立各级领导干部任职前法律知识考试和年终考核制度。按照上述《意见》，各级政府结合本地区工作实际制定和完善了一系列具体的、行之有效的措施和办法，将考试考核成绩与工作业绩和职务升迁挂钩，由组织部门对考试考核情况进行登记备案，增强了各级领导干部学习法律的自觉性和紧迫感。第三、建立定期报告学法、依法行政情况和监督机制。各级政府定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告学习法律、依法行政情况，以便于加强领导和监督。各级政府在自觉接受人大相关部门监督的同时，还要依法保护公民、法人和其他组织对其所实施的监督权利。通过人大、相关部门、社会以及媒体等几个方面，形成监督合力，提高领导干部学法用法的积极性。第四、建立重大行政决策前法律咨询制度。凡政府作出重大决策前，必须经法律专家或法律顾问的认可。随着“行政许可法”的实施，重大事项或重大决策还要进行社会公示、听证和信息公开等。只有在听取社会各阶层意见的基础上形成的重大决策，才能经得实践的检验，才能使领导干部少犯错误。第五、建立与《行政许可法》相适应的其他法律制度，比如一些行政审批制度和承诺制度等。云南省昆明市出台了《行政审批告知承诺制度试行办法》，其内容不仅规定了相关政府机关都要对办事人作出告知和承诺，而且还规定了若告知不明确、不具体或有错误，则由告知部门承担法律责任。

　　中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，其内容详细列举了9种应该引咎辞职的情形，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“现令辞职”等作了严格规范，使辞退不合格领导干部制度化、法律化。实施领导干部工作责任制度或引咎辞职制度，有利于完善领导干部能上能下机制，体现了“责任政府”的内涵。如重庆市开县发生“12·23”特大井喷事故，中国石油天然气集团公司总经理兼党组书记马富才引咎辞职；北京市密云县发生“2·5”特大伤亡事故，县长张文引咎辞职；吉林省吉林市发生中百商厦“2·15”特大火灾事故，市长刚占标引咎辞职等等。充分显示了政府是对人民的生命财产高度负责任的政府，也显示了我们党和国家从严治党、从严治政的决心。

　　从上述情况可以看出，一个法律素质不高的领导干部是难以胜任法治政府工作要求的。领导干部学法用法制度和相关机制的建立和完善，不仅要求各级领导干部由“一言堂”向听取“百家言”、由“只升不降”向“能上能”、由“长官意志”向“依法办事”的诸多转变，而且这些制度已成为领导干部学法用法、进一步提高其法律素质的制约机制。

　　三、积极探索领导干部学法用法新形式、新方法，为进一步提高其法律素质开辟有效途径

　　提高领导干部素质，学法是根本途径。领导干部学法既要突出重点，又要采取多种形式，才能达到预期效果。所以，积极探索领导干部学法用法新形式、新方法，为进一步提高其法律素质开辟有效途径势在必行。第一、建立规范的领导干部法律知识培训基地。可充分利用各级学校，建设具有长远规划的，高标准、高质量的，具有现代化教学设备的法律知识培训基地或培训中心，将领导干部学法提升到战略高度。在建立各项学习制度和考试考核制度的基础上，加大资金投入，做到“六有”：有阵地、有组织、有规划、有教材、有师资、有效果，并纳入制度化、规范化轨道，使之成为培养高素质领导干部的摇篮。第二、建立“领导干部学法日”。当前，绝大部分领导干部都是非法律专业毕业的。除经过系统的学习和培训外，通过“领导干部学法日”这种形式，解决他们“没有机会学、没有时间学”等问题，强化和丰富其法律知识。把增强各级领导干部，特别是各级党委、政府“一把手”的法制观念作为一件常项工作来抓，并使之制度化、规范化。第三、主动参与政府的诉讼活动。一个地区、一个部门、一个单位的主要领导要打破传统观念，主动参加法律诉讼。这样做不仅学习了相关的法律知识，而且大大提高了自身的法律素质和依法行政能力，更重要的是可以带动整个地区的广大干部学法用法和公民学法守法的积极性。不仅如此，让领导干部与普通百姓共同出现在一个法庭或同一个法律诉讼活动之中，既可增强政府的公信力，又可以提高领导干部的亲和力和公仆意识，缩短了领导干部和百姓之间的距离感，其影响远远超过领导干部参加诉讼活动本身。同时使老百姓相信法律、依靠法律，对促进社会稳定和经济发展具有重要的现实意义。第四、参与其他法律活动，如行政复议、重大事项听证等。参与整个活动的过程就是学法、依法行政的过程。当前社会上发生的一些干群之间的矛盾说明了一个重要问题，我们个别领导干部的法律意识已不能适应新形式下政府和人民的需求，领导干部表面化的学法更不能满足当前和今后依法行政、建设法治政府的需要。只有法制理论和法治实践相结合、法律培训与参加诉讼相结合、学习法律法条与讨论案例相结合，提高领导干部依法办事能力，实现政府法治化管理的进程就会加快。如：江苏省海安县将行政首长出庭纳入制度化轨道。该县规定，行政机关法定代表人每年至少参加一次案件庭审活动，并将出庭应诉情况作为年终岗位目标责任制考核的内容。在当事人诉该县人民政府建设用地行政许可案中，其县长出庭应诉，这件一在该地区引起了强烈反响，产生了良好的社会效果。第五、加强领导干部学法网络化建设。针对领导干部的工作特点，除采取自学与集中培训相结合的形式外，还可运用网络化教育的方式。这样，一是高效便捷；二是科学严谨；三是工作学习两不误。第六、为领导干部配备法律顾问。现代社会信息更迭迅速，法律知识体系日趋庞杂，让每个领导干部都成为法律专家显然不切实际。而为领导干部配备法律顾问，既提高了他们解决复杂问题的能力、依法行政，也祢补了其法律专业知识的不足，避免了处理行政问题的随意性。第七、定期举办领导干部法律知识考试。这种形式以考促学，确实能起到增强领导干部学法用法和依法行政的自觉性、全面提高其法律素质的作用。

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