如何改善我国矿业投资法律环境
矿业的可持续发展对于我国的经济发展意义重大，目前我国矿业面对多年来积累
的老问题，也面对入世后的新问题。如何“走出去”、“引进来”，这都是当前管理
层和业内正在思考和探索的事。
进一步改善外商投资矿业法律环境需解决的几个问题
矿业投资是高风险高投入的行业，尤其是勘探业，而外商资金都是商业性的资金
来源，如果万一探出了矿，却无法保证勘探者取得采矿权，其对投资人的风险可想而
知。当前业内对废除或修改这一条款已有共识
自《矿产资源法》及三个配套法规的颁布实施，以及近年来一系列矿产资源管理
规章的制订，矿业法律法规体系基本完善，特别是近年来我国在治理整顿矿业管理秩
序、建设矿业权市场方面已取得突破性的进展。但目前制约我国矿业发展的一些问题
仍然存在，这些问题不早日解决，整个外商投资法律环境将难以有根本性的改善。以
下简略地分析如下：
１、《矿产资源法》中“优先采矿权”条款，是外商投资矿业的最大顾虑。
矿业投资是高风险高投入的行业，尤其是勘探业，而外商资金都是商业性的资金
来源，如果万一探出了矿，却无法保证勘探者取得采矿权，其对投资人的风险可想而
知。当前业内对废除或修改这一条款已有共识。笔者认为对这一条款或废除，或从程
序和实体上保证探矿权人享有在法定期限内排他性的采矿申请权。
２、低品位难选冶金矿资源的勘探开采问题。
《关于利用境外资金开采低品位难选冶金矿资源的批复》发布以来，至今仍未废
除。业内人士普遍认为，低品位难选冶金矿资源的概念提法不科学，因为目前技术的
进步已经使难选冶低品位变为易选冶，再说，金矿在勘探之前，常常是贫富未知，出
了富矿，就不能让外商开采，会产生多方面问题：外商前期勘探费用怎么处理？是否
有赔偿的问题？是否违反ＷＴＯ非歧视原则和公平竞争原则？
笔者认为上述规定应尽快废止，再说该规定也已在实务中被突破。另外，“外商
开采出来的黄金产品只能销售给中国人民银行，且要低于国际市场平均价格１０％”
政策规定，也应修改。
３、资源税和矿产资源补偿费应合并为“权利金”。
矿产资源补偿费征收的依据是国家拥有矿产资源的所有权，勘探和开采矿产者是
基于使用国有财产的关系而向国家付费，因此，矿产资源补偿费是一种资源性资产收
益。而目前的资源税征收的法律依据反映的同样是一种矿产资源有偿使用的关系，而
不是“税”作为国家凭借政治权利无偿从矿产资源使用者中收取的，因此，目前资源
税是作为国家财产性的收益征收的，混淆了国家凭借政治权利征税与凭借财产权利收
取资产收益（费）的界限。
笔者认为资源税应取消（资源税现在基本上是地方税，因为陆上矿产资源的资源
税全部归地方，仅海上矿产资源能收一点税归中央财政，而海洋矿产资源数量很少，
开采规模很小，所以资源税几乎无税源可征），因此，可借鉴国际通用方式，统一征
收相当于矿产资源补偿费的“权利金”制度，这样有利于使矿产资源的国家所有权得
到体现。
４、下调增值税率。
目前，我国矿业并不被定位于一次产业，而实行与制造业相同的增值税率，而矿
业可抵扣的进项税额太少，所以这一税种造成我国矿山企业税费负担过重，而国外除
少数国家征收增值税外，一般不对矿产品征收增值税。所以，对征收增值税，外商不
是很理解。
业内人士认为，若不能改为产品税，也可实行同中外合资石油企业相统一的税率
（５％），以及允许矿业企业将基本建设投资固定资产购置作为进项税额，分年抵扣
。
５、降低矿业企业所得税基数。
我国所得税制度基本上与世界上其他主要矿业国家的所得税制度一致，但在对矿
业企业的应税所得上与国际上的惯例相差较大，没有通行的所得税的各种优惠政策，
如允许固定资产加速折旧，允许矿业研究与开发费用加倍摊销，允许在应税所得中扣
除资源耗竭补贴等，所以实际税额明显偏高。降低矿业所得税基数对于减轻国内企业
税收负担和吸引外资都很有必要。
另外，就外商投资矿业来说，尽管我国对其实行所得税税收优惠政策，但大多数
为政策性的规定，变数大。而外资大多为商业或风险资本，所以往往更看重的是各种
规定的稳定性，而不是各地区都不同的优惠政策。
６、制订外商投资矿业用地的专门规定。
根据笔者的实务经验，外商在投资矿业时对用地的取得及相关费用问题顾虑较大
，因为各地土地使用权的取得，尽管有国家法律原则性的规定，但具体实施中情况差
异较大。尤其是使用集体土地时，如何收费，由谁来批准，与谁签合同，怎样协调与
当地农民的利益关系，这些都是外商花了精力也不一定搞得清楚的问题。
考虑到加入ＷＴＯ后，矿业内外资逐渐在大多数情况下是平等竞争的，因此，可
以制订国家统一的矿业用地规定，而对外商用地作一些必要的特殊规定。
７、地质资料和信息服务的及时提供。
外商进入国内投资，地质资料的收集是一个基础性的工作。目前，外商要求大限
度地得到已有的公益性地质资料和已放弃矿权，或按期限应公开的商业性矿产勘查资
料，但现在的问题是外商不知道从何种机构，通过什么程序得到这些资料。当前急需
制订公益性地质资料和应公开的商业性地质资料的法规和实施细则，为外商提供必要
的可公开的地质资料信息。目前，《地质资料管理条例》及其实施办法都颁布，笔者
认为信息获取方面的情况会不断改善。
换个角度看，成立全国性的外商矿业投资报务机构和矿业权流转市场就非常必要
了，有了这个市场和各种服务机构，地质资料的查询和信息的获取才有路可寻和更有
效率。
８、规范地方政府行为，保障外商投资者的合法权益。
近年来，国外大型勘查公司在国内的项目大多已停止或撤出，原因是多方面的，
其中之一就是前些年一些地方政府管理行为不规范，这在西部边远地区表现得更为突
出。其表现形式有向外商摊派，提出过高要求，土地收费过高，要干股，要道路通行
费等。这些已使得外商投资国内矿业的积极性大受挫折。
矿业投资法律环境的明显改善
全面消除外商投资矿业的一些法律障碍需要一定时间。如矿产资源法的修订要通
过全国人大审议，一些配套法规及制度政策的修订或废止需要多部门协调解决，而其
进展将取决于政府机构的设置及其职能的确定
我国外商投资法律环境从去年开始已有了明显好转，随着国土资源部把矿管工作
重点放到整顿资源管理秩序，着手清理法律法规，建立矿业权市场，改革地勘体制上
面后，矿业投资环境的改善已得到许多外商的赞同。
不可否认，全面消除外商投资矿业的一些法律障碍需要一定时间。如矿产资源法
的修订要通过全国人大审议，一些配套法规及制度政策的修订或废止需要多部门协调
解决，而其进展将取决于本届政府机构的设置及其职能的确定。
当然，在现有的法律框架内，有足够的空间改善现状，作为或不作为很大程度上
取决于基层政府的远见和规范运作。据报道，内蒙古自治区政府近日发出通知，全面
改善矿业投资环境，鼓励风险勘查，政府保证探矿权人享有法定的优先采矿权，允许
将勘查费用计入递延资产，在开采阶段分期摊销，并规范政府行为等。另外，云南，
新疆维吾尔自治区等地去年吸引外资的成绩也表明，矿业投资法律环境的改善除了取
决于立法的条件外，还取决于地方政府是否有切实依法规范政府行为，吸引外资从而
带动地方经济发展的实际行动。
的老问题，也面对入世后的新问题。如何“走出去”、“引进来”，这都是当前管理
层和业内正在思考和探索的事。
进一步改善外商投资矿业法律环境需解决的几个问题
矿业投资是高风险高投入的行业，尤其是勘探业，而外商资金都是商业性的资金
来源，如果万一探出了矿，却无法保证勘探者取得采矿权，其对投资人的风险可想而
知。当前业内对废除或修改这一条款已有共识
自《矿产资源法》及三个配套法规的颁布实施，以及近年来一系列矿产资源管理
规章的制订，矿业法律法规体系基本完善，特别是近年来我国在治理整顿矿业管理秩
序、建设矿业权市场方面已取得突破性的进展。但目前制约我国矿业发展的一些问题
仍然存在，这些问题不早日解决，整个外商投资法律环境将难以有根本性的改善。以
下简略地分析如下：
１、《矿产资源法》中“优先采矿权”条款，是外商投资矿业的最大顾虑。
矿业投资是高风险高投入的行业，尤其是勘探业，而外商资金都是商业性的资金
来源，如果万一探出了矿，却无法保证勘探者取得采矿权，其对投资人的风险可想而
知。当前业内对废除或修改这一条款已有共识。笔者认为对这一条款或废除，或从程
序和实体上保证探矿权人享有在法定期限内排他性的采矿申请权。
２、低品位难选冶金矿资源的勘探开采问题。
《关于利用境外资金开采低品位难选冶金矿资源的批复》发布以来，至今仍未废
除。业内人士普遍认为，低品位难选冶金矿资源的概念提法不科学，因为目前技术的
进步已经使难选冶低品位变为易选冶，再说，金矿在勘探之前，常常是贫富未知，出
了富矿，就不能让外商开采，会产生多方面问题：外商前期勘探费用怎么处理？是否
有赔偿的问题？是否违反ＷＴＯ非歧视原则和公平竞争原则？
笔者认为上述规定应尽快废止，再说该规定也已在实务中被突破。另外，“外商
开采出来的黄金产品只能销售给中国人民银行，且要低于国际市场平均价格１０％”
政策规定，也应修改。
３、资源税和矿产资源补偿费应合并为“权利金”。
矿产资源补偿费征收的依据是国家拥有矿产资源的所有权，勘探和开采矿产者是
基于使用国有财产的关系而向国家付费，因此，矿产资源补偿费是一种资源性资产收
益。而目前的资源税征收的法律依据反映的同样是一种矿产资源有偿使用的关系，而
不是“税”作为国家凭借政治权利无偿从矿产资源使用者中收取的，因此，目前资源
税是作为国家财产性的收益征收的，混淆了国家凭借政治权利征税与凭借财产权利收
取资产收益（费）的界限。
笔者认为资源税应取消（资源税现在基本上是地方税，因为陆上矿产资源的资源
税全部归地方，仅海上矿产资源能收一点税归中央财政，而海洋矿产资源数量很少，
开采规模很小，所以资源税几乎无税源可征），因此，可借鉴国际通用方式，统一征
收相当于矿产资源补偿费的“权利金”制度，这样有利于使矿产资源的国家所有权得
到体现。
４、下调增值税率。
目前，我国矿业并不被定位于一次产业，而实行与制造业相同的增值税率，而矿
业可抵扣的进项税额太少，所以这一税种造成我国矿山企业税费负担过重，而国外除
少数国家征收增值税外，一般不对矿产品征收增值税。所以，对征收增值税，外商不
是很理解。
业内人士认为，若不能改为产品税，也可实行同中外合资石油企业相统一的税率
（５％），以及允许矿业企业将基本建设投资固定资产购置作为进项税额，分年抵扣
。
５、降低矿业企业所得税基数。
我国所得税制度基本上与世界上其他主要矿业国家的所得税制度一致，但在对矿
业企业的应税所得上与国际上的惯例相差较大，没有通行的所得税的各种优惠政策，
如允许固定资产加速折旧，允许矿业研究与开发费用加倍摊销，允许在应税所得中扣
除资源耗竭补贴等，所以实际税额明显偏高。降低矿业所得税基数对于减轻国内企业
税收负担和吸引外资都很有必要。
另外，就外商投资矿业来说，尽管我国对其实行所得税税收优惠政策，但大多数
为政策性的规定，变数大。而外资大多为商业或风险资本，所以往往更看重的是各种
规定的稳定性，而不是各地区都不同的优惠政策。
６、制订外商投资矿业用地的专门规定。
根据笔者的实务经验，外商在投资矿业时对用地的取得及相关费用问题顾虑较大
，因为各地土地使用权的取得，尽管有国家法律原则性的规定，但具体实施中情况差
异较大。尤其是使用集体土地时，如何收费，由谁来批准，与谁签合同，怎样协调与
当地农民的利益关系，这些都是外商花了精力也不一定搞得清楚的问题。
考虑到加入ＷＴＯ后，矿业内外资逐渐在大多数情况下是平等竞争的，因此，可
以制订国家统一的矿业用地规定，而对外商用地作一些必要的特殊规定。
７、地质资料和信息服务的及时提供。
外商进入国内投资，地质资料的收集是一个基础性的工作。目前，外商要求大限
度地得到已有的公益性地质资料和已放弃矿权，或按期限应公开的商业性矿产勘查资
料，但现在的问题是外商不知道从何种机构，通过什么程序得到这些资料。当前急需
制订公益性地质资料和应公开的商业性地质资料的法规和实施细则，为外商提供必要
的可公开的地质资料信息。目前，《地质资料管理条例》及其实施办法都颁布，笔者
认为信息获取方面的情况会不断改善。
换个角度看，成立全国性的外商矿业投资报务机构和矿业权流转市场就非常必要
了，有了这个市场和各种服务机构，地质资料的查询和信息的获取才有路可寻和更有
效率。
８、规范地方政府行为，保障外商投资者的合法权益。
近年来，国外大型勘查公司在国内的项目大多已停止或撤出，原因是多方面的，
其中之一就是前些年一些地方政府管理行为不规范，这在西部边远地区表现得更为突
出。其表现形式有向外商摊派，提出过高要求，土地收费过高，要干股，要道路通行
费等。这些已使得外商投资国内矿业的积极性大受挫折。
矿业投资法律环境的明显改善
全面消除外商投资矿业的一些法律障碍需要一定时间。如矿产资源法的修订要通
过全国人大审议，一些配套法规及制度政策的修订或废止需要多部门协调解决，而其
进展将取决于政府机构的设置及其职能的确定
我国外商投资法律环境从去年开始已有了明显好转，随着国土资源部把矿管工作
重点放到整顿资源管理秩序，着手清理法律法规，建立矿业权市场，改革地勘体制上
面后，矿业投资环境的改善已得到许多外商的赞同。
不可否认，全面消除外商投资矿业的一些法律障碍需要一定时间。如矿产资源法
的修订要通过全国人大审议，一些配套法规及制度政策的修订或废止需要多部门协调
解决，而其进展将取决于本届政府机构的设置及其职能的确定。
当然，在现有的法律框架内，有足够的空间改善现状，作为或不作为很大程度上
取决于基层政府的远见和规范运作。据报道，内蒙古自治区政府近日发出通知，全面
改善矿业投资环境，鼓励风险勘查，政府保证探矿权人享有法定的优先采矿权，允许
将勘查费用计入递延资产，在开采阶段分期摊销，并规范政府行为等。另外，云南，
新疆维吾尔自治区等地去年吸引外资的成绩也表明，矿业投资法律环境的改善除了取
决于立法的条件外，还取决于地方政府是否有切实依法规范政府行为，吸引外资从而
带动地方经济发展的实际行动。
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