对山西水资源保护的法律思考（王小萍）

摘要：从山西水资源概况及其特点出发，分析了山西水资源保护方面存在的主要问题，提出了加强山西水资源保护的法律建议。贯穿于其中的基本思想是：在对地方水资源保护方面，不论其地方立法、流域规划，行政管理执法体制的构建，还是法律保护的宣传教育，必须针对地方水资源的状况和特点，结合地方社会经济发展的具体情况，立足于可持续发展的战略高度作出选择。

关键词：山西 水资源保护 地方立法 战略选择

一、山西水资源概况及其特点

水资源是指可以更新补充，可供永续开发利用和可能被利用的水源，这种水源应当具有足够的数量和可利用的质量，并在某一地点为满足某种用途而能够得以利用。 我国《水法》所指水资源是指地表水和地下水，即是指陆地水源。山西是全国水资源最贫乏的省份之一。全省水资源总量只有142亿立方米，在全国各省区中居倒数第二位，人均占有量不足全国的1/5，相当于世界人均占有水量的4.3%；亩均占有水量只有全国的9.3%。

根据统计，山西全省陆地地表水，河川径流量为114亿立方米，与全国各省比较，仅比宁夏多一些。人均径流量为466m3，只占全国人均径流量的 17.3%，大大低于世界人均径流量。山西河流基本全属外流水系，分属于黄河、海河两大水系。大体上向西、向南流的属黄河水系，向东流的属海河水系。河流大都发源于东西山地。地表径流量的空间分布，受着降水的控制。年径流量的地理分布与降水量的分布一样具有明显的水平地带性，呈由东南向西北逐渐递减的趋势。地表径流的时间分布极不均匀。汛期集中于6月～9月这3个月，水量占全年来水量的60%～80%；枯水期较长，达6个月之 久，枯水期径流量占全年的比重，由北向南递减。山西省地下水资源为12146亿立方米，相当山西省多年平均水资源总量的22.8％，但可采水资源只占45%。山西地下水以岩溶水为主，这些地下水出露，形成一些有水资源价值的泉水，但多分布于盆地边缘及省境四周。

山西省陆地地表水十分贫乏，主要特点是河流较多，但以季节性河流为主，故形成夏季排洪、旱季断水的局面，形成水资源丰枯悬殊，时空分布不均，此外，还有泥沙大，地表径流与地下径流转换频繁等特点。相对而言，地下水水质优良、水量稳定，是山西宝贵的水资源。

二、山西水资源保护存在的主要问题

面对水资源严重短缺，人口不断增加，工农业生产迅速发展（特别是如电力、冶金、化工等工业的发展），社会总体生活水平的提高，对水资源的需求量日益扩大，加之对水资源的污染和破坏加剧，使水资源严重短缺问题更加突出。山西在水资源保护方面存在的问题主要有：

1、工业和生活污水大量排放，造成地表水体的严重污染和地下水体不同程度的污染

山西作为能源重化工基地，工业生产的污水排放量已由1980年的5.5亿吨增加到1999年的10.39亿吨，占总用水量的1/5，工业废水占到77.3%。经过不断的治理，到2001年，全省废水排放量下降为9.01亿吨，但是污染问题仍不容乐观。全省河流水体污染仍相当严重，河流监测断面水质劣于Ⅴ类水质标准的达到65.3%，基本失去了水体利用功能。在11座监测的大中型水库中，8座水库符合Ⅳ四类水质标准，其余符合Ⅴ类水质标准或劣于Ⅴ类水质标准。城市地下水污染状况也很严重，2001年对太原、大同等八个城市的地下水质进行了监测，约占50.9%的水源井受到了不同程度的污染。污水的大量排放造成许多河段地表水及浅层地下水无法利用，部分地下水也遭污染。值得注意的是，废水的排放总量中，生活废水的排放（5.90亿吨）超过了工业废水（3.11亿吨）排放，对主要污染物（COD、NH3-N）的生活排放也高于工业排放。

无节制地排放污水是水资源被污染的主要原因，污水80%以上未经处理直接排入水体，是水体的主要污染源；产业结构不合理、经济发展与环境保护不协调是造成水质恶化的重要因素，由于乡镇企业技术含量低，能耗高、污染重，给乡镇环境特别是水环境造成了严重影响，以小造纸、小炼焦、小化肥等“十五小”对水环境的破坏尤为严重；用水量加大造成污染型缺水，加剧了水资源紧缺；缺乏统一规划和监督管理也是水污染势头不能有效遏制的重要原因。

2、挖掘煤炭、过量开采地下水，导致地下水资源体系破坏，甚至水资源枯竭

山西以产煤而闻名全国，但煤炭开采，破坏隔水层，疏干地下水，地下水开采强度大，使地下水降落漏斗范围不断扩大加深，造成对地下水资源的根本性破坏。如太原、运城、介休的地下水漏斗范围在扩大，大同、晋城、榆次、临汾、侯马新的漏斗在形成。太原市漏斗面积已达298平方公里，最大降深71米，地面下沉1.38米，已对城市面貌和地下设施形成破坏。 到2002年太原市已持续20年超采地下水，累计采量达20亿立方米，使得岩溶泉水断流，地下水位下降并大面积污染，含水层疏干，产水量衰减，地面沉降严重。 2001年地下水动态监测结果显示，太原市地下水位仍在以每年2至4米的速度下降。 晋祠、兰村的泉域地下水位正以每年2米的速度下降，著名的太原晋祠南老泉由于位于煤炭开采区，流量从50年代的每秒2m3下降到90年代的每秒0.16m3，而无煤炭分布的坪上泉及红石楞泉流量则基本保持稳定。采煤造成矿区漏水，致使井泉水位下降甚至断流。据统计，到2002年山西省有3000余个井泉水位因采煤而下降或断流，机井报废，水质恶化。据《中国环境报》报道全省的水井因干枯正以每年8%的速度减少。采煤造成地下水严重超采，全省地下水超采区面积10632km2，其中太原、大同、运城四大盆地严重超采地区的面积为5097km2，超采量占全省超采量的77%，年超采地下水5亿m3（占地下水总开采量的1/7）。过量开采造成地下水位大幅度下降，平均下降幅度近100米。

除采煤之外，对地下水超采性破坏的另一个原因是：山西重要的产业中除采煤之外，以发电、冶金、化工、建材为主的工业结构，在山西境内形成了若干的用水大户集中地区，其中有相当数量的用水大户主要使用地下水，也导致了对地下水的过度开采。例如，山西大同有二电厂等用水大户，由于过度开采地下水，地下水位持续下降，地壳深部断层活动加快，使大同城区的地下水，以每年以2到3米的速度下降，地表塌陷裂缝不断加大。还有就是单位和个人擅自凿井，私自买卖水源，转供水、超量取水问题也相当严重。

煤炭开采，过量超采，严重破坏了煤系含水层，有些破坏甚至是永久性的，无法补救。地球上有相当数量的水，是通过地下蓄水层的地质结构的孔隙和断层在地下缓缓流动。有些蓄水层的水已储留数千年之久，几乎没有降水补充，可以称作是化石水，如同石油一样是不可再生的水资源。即使是可以得到补充的地下水，抽吸的速度也常常超过补充的速度，导致地下水位下降和蓄水的枯竭。这种过度开采产生的后果是：使水中的含盐量过高而不能供人类利用；由于地下水位的不断下降使抽水费用过高而得不偿失；地下水耗尽。

3、水土流失严重，水土涵养水源的功能下降，地表水体的含沙量过高，水质降低

水土流失已成为山西水资源保护中必须注意的问题。森林草原是涵养水源、保持水土的重要生态系统，但山西属植被稀少、少林省份，水土流失、土地沙化严重。林地面积位313.3万公顷，林木覆盖率仅为20.1%，水土流失面积占全省国土面积的69%。我省黄河流域水土流失面积为6.76万平方公里，年输沙量为3.66亿吨，约占整个黄河流域的23%；我省海河流域水土流失面积为4.01万平方公里，年输沙量为1.10亿吨。 我省有是农牧交错带，草地资源丰富，20公顷以上的连片草地371.07万公顷，占全省面积的23.7%。加上管理不善，超载放牧，鼠虫危害，植被退化、沙化、碱化严重。植被稀少，严重的水土流失，一方面是导致水土涵养水源的功能下降，地下水资源遭到破坏；另一方面是使地表水体的含沙量过高，水质降低，影响水资源的利用。

水土流失的原因既有自然因素，又有人为因素。从自然状况来看，山西境内地形复杂，总体上呈现山地高原地形特征，地形高低起伏悬殊，特别是西部高原山地，沟壑纵横，地形破碎，坡陡流急，加之气候条件较差，地表植物稀少，造成水土流失严重。就人类因素而言，开采煤炭造成对整个生态环境的破坏，人们保护植被的意识差，乱砍滥伐，过渡的毁林、毁草开荒，特别是对大量坡地的开荒，直接导致土壤含水能力下降，水土流失加剧。

三、山西水资源保护的法律对策

保护水资源是一项跨区、跨部门到综合型工作，涉及社会经济生活的各个方面，需要有统一的领导体系，高效灵活的体制，全社会的共同配合。具体到对水资源的法律保护方面，应当具有完善的立法、统一的规划、高效的行政管理体制及其严格地执法监督，以及加强宣传教育，提高公民对水资源保护的法律意识。必须强调的是，在对地方水资源保护方面，不论其地方立法、流域规划，行政管理执法管理体制的构建，还是法律保护的宣传教育，必须针对地方水资源的状况和特点，结合和地方社会经济发展到具体情况，立足于可持续发展的战略高度作出选择。对山西水资源的法律保护，我们也应当本着这样一种精神。

1、加强法制建设，进一步完善山西水资源保护地方立法，突出地方立法的地方特色

资源保护是可持续发展战略的重要组成部分，对山西而言，给予有限水资源的保护在实现山西可持续发展进程中具有举足轻重的地位。1982年10月29日，山西省五届人大常务委员会通过了我国第一部地方性水法规《山西省水资源管理条例》，其颁布早于《中华人民共和国水法》5年多。其后，根据山西水资源的特点，又制定了大量地方水事法规、规章等，如《山西省水工程管理条例》、《山西省地下水资源管理暂行办法》等等。这些地方性法规和政府规章的制定，对于需之间的保护期等积极的作用。但是从目前来看，有必要依据国家关于水资源保护立法，根据黄河流域和海河流域水资源保护总体规划，结合山西水资源的特征和山西境内各河流流域内经济发展的要求，针对水资源保护方面存在的突出问题，尽快完善相关的水资源保护等有关地方性法规规章，以有效地歇制住各流域水污染势头、水土流失和对地下水资源的破坏，保证山西有限的水资源的可持续利用。

2、制定统一、综合规划，由流域机构统一实施，部门、地区多方位配合，保护山西水资源

首先，制定山西水资源保护的统一规划，在此基础上，制定山西境内不同流域水资源保护规划是实现水资源保护和可持续利用的重要保证。由于流域的跨行政区、跨部门特点，由任何部门、地区来制定规划都会带有片面性，因此，应由省级人民政府牵头按照流域与区域相结合的原则，根据整个流域的水资源保护和水污染防治目标、措施和要求，统筹兼顾、综合论证，统一制定流域规划。具体由流域机构实施，各地区、各部门根据流域统一规划再制定配套的区域规划。经批准的流域和区域规划是保护水资源的基本依据，应纳入流域内各行政区域国民经济和社会发展计划。

其次，规划的内容要有综合性，应包括以下主要方面：保护自然植被，种树种草，涵养水源，改善生态环境，防止水土流失；加强水污染防治规划，保护和改善水质，特别要突出对地下水资源保护到规划工作；科学规划地下水的开采，控制地下水的开采范围和开采量；规划水资源保护区，在保护区内控制或禁止污染水源、破坏地下水资源和大规模用水项目的建设，实行计划用水、节约用水，提高水的重复利用率。

3、在省级行政机关政府统一领导下，建立权威的流域监督管理机构，形成各部门和地区相互配合的水资源保护管理体制

依据我国《水法》规定，由国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其它有关部门按职责分工，协助进行水资源的管理工作。同时《水污染防治法法》也对此做了相似的规定。按照这种规定，我国建立了水资源的宏观管理以流域管理为主，部门管理和行政管理为辅。但由于现行法律法规赋予流域管理机构的行政执法权能太过空泛，其权威性难以树立，导致了流域管理缺乏力度。山西省分属黄河流域及海河流域，除黄河自北向南流经西部和西南部省境960km外，流域面积大于4000km2河流有8条。除北部有汇入面积不大的少数支流自内蒙古流入山西省外，河流均呈辐射状自内向四周发散，汇入省外河流。由于山西特殊的地理位置，在其境内形成了若干相对独立的河流水系，为建立我省的水资源保护流域监督管理管理体制创造了得天独厚的条件，有利于实现省级、流域、区域三级管理，即在省政府统一领导下，建立权威的流域监督管理机构，赋予它们必要的管理与监督职权，在流域内行使水资源保护监督管理职能。形成以流域监督管理机构为核心，各部门和地区相互配合的水资源保护管理体制。

根据水资源的特性及水资源保护管理的必要性，水资源保护流域监督管理机构，应发展为区域内对水资源进行统一保护和管理（包括水污染的预防和治理）、开发利用的的权威性机构，改变目前由水行政主管部门对水资源的保护、开发和利用进行管理和环保部门对水污染的预防和治理进行管理，即对水进行分割管理的状况，实现对水资源和水环境的一体化保护管理、开发利用。

4、依法规范水土保持，发展节水型经济，减少污水排放，保护水资源

山西历来重视水土保持，有较为完善的水土保持地方立法，从1983出台了山西省人民政府关于户包治理小流域的几项政策规定开始，制定了一系列的地方性法规、规章和政策及区域性规划，为我省水土保持工作的开展提供了重要的法律依据。小流域治理、治沟骨干工程专项建设已全面展开，其中治沟骨干工程专项建设，从1986年开始实施，涉及42个县。目前已建设骨干坝333座，控制流域面积2135.9km2，总库容33194.34万m3，其中拦泥库容19929.72万m3，可淤地45451亩。 但是，由于实际中存在的一些问题，如治沟骨干工程专项建工程的资金投入、使用管理，工程建设管理，小流域治理的期限、资金、受益、补偿等方面还存在具体问题，必须依法规范。山西水资源严重短缺，为缓解水资源矛盾，有效保护水资源，节约用水确定为山西经济建设中一项长期的基本政策。为此，要制定相应的地方性法规，实行全面节水战略，大力发展节水型经济是山西摆脱经济发展水资源制约的重要途径，农业、工业、城市都要采取有效的节水措施，以减少污水排放，有效保护水资源。

5、创造良好的执法环境，加强行政执法队伍建设，严格水资源保护管理的行政执法，强化执法法律责任

首先，各级政府各部门要高度重视水资源保护管理的重要性，将水资源保护的状况与政绩的考察相联系，要创造良好的执法环境。良好的执法环境是有关水资源保护的法律、法规、规章和标准得以贯彻执行的必要条件。其次，要加强水行政执法队伍的素质的全面建设，要特别强调水行政执法人员对水资源、水资源管理保护、水行政执法专业技术知识的了解，例如对各种技术规范、操作规程、环境标准等法律规范要能熟练掌握和运用。再次，要严格水资源保护管理的行政执法，执法过程中，要贯彻水资源保护的指导思想和基本原则，严格按照水资源保护管理的法律规范进行管理，对违法行为要及时给予相应处罚。最后，还要强化行政执法责任，实行内部责任制，将工作业绩和考核挂钩；对执法不严，怠于执法，滥用行政执法权等对水资源保护不力的行为要承担相应的行政责任；后果严重还要承担刑事责任。

6、加强宣传教育，提高公民的水资源保护的法律意识

水资源的有效保护，是实现可持续利用，保障社会经济发展的前提和基础。山西水资源短缺是众所周知的，但是长期以来，水价低廉，取水许可和取水许可执法不严的现实，使人们并未形成对水资源保护的正确认识。因此，要大力加强宣传教育，更新观念，提高公民对保护水资源重要性的认识。特别是在我省近些年生活用水大幅度增加，生活污水的排放超过工业污水排放的背景下，提倡公民节约用水，减少污水排放，保护水资源具有非常重要的意义；还要采用经济和法律的手段，增强公民节约用水、保护水资源的意识，把节约用水、保护水资源提高到公民的法律义务的高度来认识。

参见：刘锡田、许四夏、姜凯主编《山西水利回顾与展望》，中国水利水电出版社1996年10月版，第52页。

参见：中国山西网—山西省情——资源。山西水利网——山西水力资源。

参见：山西省环境保护局《2001年山西省环境状况公报》。

参见：山西省计划委员会《山西省国民经济和社会发展的十五年计划专项规划——坚持可持续发展战略，实施生态环境保护工程》，第9页。

新华网山西频道2002年4月8日电。

新华网山西频道2002年5月23日电。

参见：胡早《山西将缺水50亿立方米》，《中国环境报》2001年10月9日。

参见：山西财经大学 课题组《山西水资源与水环境若干法律问题研究研究报告》，2002年。

参见：山西省环境保护局《2001年山西省环境状况公报》。

山西水利网。

作者简介：王小萍，山西财经大学法学院。