对《防洪法》实施十年来的法律思考（马拥军,余富基）

摘要: 从我国社会经济的发展形势对防洪减灾事业新的要求出发，指出进一步推动防洪事业向法制化、规范化的方向发展，应在科学发展观的指导下形成新的防洪理念及防洪减灾的总体思路;同时，还具体指出应进一步强化流域管理机构的防洪职权，提高流域防洪规划的法律效力，进一步明确防洪规划与流域、区域的综合规划的关系，建立和完善流域防洪监督协调体系以及重视非工程措施的运用。

关 键 词: 《防洪法》;法律;流域管理机构;管理条款

中图分类号: DF466 文献标识码: A

自《防洪法》颁布实施以来，全国各地依法防洪、依法治水成效显著，取得了历年抗洪斗争的全面胜利，确保了流域经济社会的持续稳定发展。另一方面，实施情况也表明，由于历史的局限性与社会经济发展的新形势，《防洪法》也存在着一些需加强与改进的地方。本文就几个主要方面作些简要的探讨。

1 以科学理论为指导调整立法意旨

（1）防洪理念应与时俱进，重点突出“人与自然相和谐”的主要特征。事实证明20世纪只看重工程防洪的方针需要修正，应该借鉴历史经验，调整和制定适合我国国情的21世纪防洪减灾方略。世界主要水灾国家水灾统计数据表明，在经济发展和人口增加的形势下单纯依靠修建防洪工程提高防护标准已经十分困难和代价昂贵。经济有效的减灾途径为:①继续修建防洪工程以制约灾害的发生，但根据长江洪水的规律，对于围垦开发的土地，不可能在任何洪水情况下都不被淹没。如一味死守，不给洪水以必要的出路，必会出现“人争水地，水致人灾”的局面，同时也会影响防汛大局，不利于保护重点地区。②调整和规范社会发展并改善生态环境，以减轻灾害发生时的损失。

现代治水是以“人与自然相和谐”为主要特征的。对水灾成因和对策的总结，人们已经从单纯着眼于对洪水和防洪工程的关注，将视野扩展到经济发展、生态环境和国土开发的影响上。应把防洪减灾作为国土规划的前提条件和组成部分，进一步制定长远的治水总体规划，建设社会的防洪安全保障体系。“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调科学地规划国土开发。

按照党的十六届三中全会精神和水利部党组的治水新思路，防汛应实现由控制洪水向洪水管理转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。所谓控制洪水，是指按照人们的意愿，主要通过工程措施改变洪水的自然状况，调控洪水的相关要素，以达到防洪减灾的目的。

（2）防洪减灾思路应是对洪水灾害风险进行管理。由防汛抗洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是针对洪水灾害社会属性的减灾对策，是社会可持续发展战略的重要组成部分。

洪水灾害风险管理具有更广泛的社会性。需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合;需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导;需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿;以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

修订《防洪法》应注意在减灾社会化的推行中，加强法制建设，以规范全社会共同承担防洪义务。由于洪水灾害影响巨大，牵涉不同地区的安全和利益，有些妨碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应，因此尤其需要以法来统一协调各方权益和维护整体利益。

2 强化对流域管理机构的法律授权

应加大对流域管理机构的授权，建立和完善流域防洪监督协调体系。在我国法律法规中，《防洪法》第一次明确授权流域管理机构，在其所管辖的范围内，行使法律、行政法规规定的国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责，对防洪工作提供了技术保障。

在防洪方面，明确授权流域管理机构，符合流域防洪的特殊性。实践表明，要从根本上解决洪水问题，必须靠全流域的统一规划、综合治理。从洪水的客观规律来讲，江河洪水是复杂变化的动态整体，河道水系是一个连贯的完整系统。这不仅决定了防洪工作是一个整体，必须综合治理、统一调度和管理，且决定了洪水的流域特性及上下游、左右岸和地区之间的协作关系。故防洪工作需要流域管理机构从技术上统筹兼顾全流域各方利益。

建立和完善流域防洪监督协调体系应注意如下几点:①加大流域管理机构在防洪调度的作用;②流域管理与区域管理的防洪事权划分更为明确;③区域防洪管理应服从流域防洪管理，行业的专业防洪管理应服从流域的综合防洪管理;④流域管理机构，应对流域控制性水工程具有管理职能，等等。

3 完善防洪规划管理的条款

（1）提高法定流域防洪规划的法律效力。防洪减灾事业是涉及面广泛的一项公益事业，涉及地区广，部门多，利害关系复杂，因此，需要密切协调、统一规划和高度权威。目前国务院水行政主管部门主要负责流域的技术性水利规划以及水利工程的建设和管理。然而，就防洪而言，直接影响防洪效能的却并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以及经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。

现实情况是流域规划缺乏应有的权威性。《防洪法》虽赋予了规划的法律地位，但规划管理制度还不够完善，还普遍存在着区域防洪规划违背流域防洪规划以及水利设施没有严格按照防洪规划要求实施等现象。

为加强流域防洪规划管理，应对防洪规划的编制特别是修订、实施监督等作出明确规定。流域防洪规划应该与流域经济社会的发展同步，并结合河道演变，水雨情、工情等条件的变化，形成一个动态的管理机制。对不能满足需要的防洪规划应尽快组织修订。流域防洪规划的修订应充分运用新资料、新方法、新技术，以新的思想指导修订工作。

另一方面，应进一步明确防洪规划的管理主体和权限，明确界定流域管理机构和各级水行政主管部门的职责范围，依法加强对防洪规划的实施监督。对违反防洪规划开展的诸如围垦河道的行为，应做出更为严格的限制;有的应作出禁止性条款，处罚措施要更为严厉，以保证防洪规划的严格实施。

（2）应根据新《水法》的有关表述调整防洪规划与流域、区域的综合规划关系。1998年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定:“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划……”。其实，一概地“应当服从”的规定提法不妥。2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条第2款，已相应地将“应当服从”改作“相协调”。

4 强化运用非工程措施的条款

（1）应加强非工程措施的运用。我国现有的防洪体系还不能很好地适应新形势的需要。除工程体系上存在的问题外，从总体上讲，存在着“一手硬、一手软”的问题，即工程体系相对较“硬”，非工程体系则十分“软”，防洪体系并不完善。我国现状防洪体系基本上是以工程体系为主的，而以对全社会防灾管理为特征的非工程体系则相当薄弱，还没有形成的一个完善体系。即使是水文气象测报系统、防汛通信系统，以及防洪法规等非工程措施，还主要是为防洪工程运行、调度、管理、保护等方面服务的。

工程防洪体系和非工程措施防洪体系是防洪体系的两个方面，两者功能各不相同，相互不能替代，只有把它们有机地结合起来，取长补短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”的目的，因此，尽快建立适应新时代要求的现代防洪体系是十分必要和迫切的。

（2）建立防洪保险体系。推行洪水保险，有利于加速洪灾后恢复正常的生活和生产，并可减少国家对洪灾的救济经费，从而减少洪灾对社会的不利影响;有利于限制在防洪区内的不合理开发利用。洪水保险已在世界许多国家进行了有效的实践，但在我国还未实行。从我国目前防洪减灾的实际情况，以及洪水保险在防洪减灾中的重要地位来看，推进洪水保险已势在必行。建议国家制定《防洪保险法》，对防洪保险组织管理机构体系、制度、资金、运作体系洪水保险的主要范围与对象等做出原则性设定。

参考文献:

［1］ 刘振胜，萧木华，余富基.长江流域防洪规划政策法规研究.人民长江，2006，（9）.

［2］ 曹康泰.中华人民共和国防洪法释义.北京:中国法制出版社，1983.

作者简介: 马拥军，女，长江水利委员会水政水资源局，工程师。