我国政府补贴的法律治理

摘要：我国的政府补贴，主要依据规范性文件，规模庞大，种类繁杂。政府补贴的权力缺乏有效约束，严重影响了财政支出的公共性，不利于维护公平竞争的市场环境。规制政府补贴，有必要从政府补贴的范围限定和权限配置入手，以補贴基本范围的法定，限制法定补贴的设立，横向上强化权力机关的财政决策权，纵向上在地方财政自主的改革框架下，明晰地方政府的补贴权限。并从抑制补贴规模的扩张、控制法定补贴的设立、完善财政监管以及健全审查机制等方面，整治我国补贴支出的无序现状。

关键词：补贴；财政；政府补贴；法定补贴；权限配置

中图分类号：D922.2文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0095-006

一、问题的提出

政府补贴，是指一国为实现或者推行某种特定公共政策，依法对特定的产业、企业或者个人无偿的直接财政资助，与税收优惠、低息贷款政策、政府采购政策等经济激励措施并列。从我国长期实践看，政府补贴可以分为体制型政府补贴和机制型政府补贴。[1]121-123体制型政府补贴，主要是在计划经济时代为了维持产品低价和弥补亏损，已不再是我国政府补贴的主要形式，但是现在仍可能存在于个别领域，比如中石化在2005、2006年连续获得巨额政府补贴。[2]机制型政府补贴是市场经济条件下政府经济调控的政策工具，当正外部性的产品社会边际效益大于私人边际效益，可能出现供应不足，矫正性补贴可以实现外部边际效益加到私人边际效益中实现内在化。[3]现阶段，政府补贴种类繁多、规模庞大，尤其是地方在税收竞争和官员政绩的驱动下，政府对竞争优势企业的补贴成为普遍现象，政府补贴为刺激经济发展和扩张财政规模而成为政企之间强强联合、共同进退的利益输送方式。[4]不当的政府补贴加剧了企业之间的不公平竞争，地方财政支出结构扭曲，地区间财力差距拉大[5]，简言之，我国政府补贴制度主要存在两方面问题：一是政府补贴过度依赖规范性文件，层级低而零散繁杂，对补贴的设定权限、适用范围、监督等缺乏严格约束。二是有些补贴并非为了实现社会公共利益，用全体人民或纳税人的钱补贴少数群体或企业，损害了补贴支出的公共性。地方政府在税收竞争中也经常使用先征后返、政府补贴等不当手段，甚至采取一对一的约定，损害了补贴发放的合法性和公平性。

二、政府补贴的范围限定

政府补贴的合法性与正当性，主要体现在目的上是为了实现公共利益。所谓公共利益，或公共需要，不表示人人都需要，或一般说的大家需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要，代表社会成员的共同利益和长远利益，主要是市场失灵领域，是国家和财政的职责。[6]35政府补贴针对特定主体，直接受益范围有限，但是同样可以促进某些公共目标的实现，如刺激正外部性产品的供给、产业升级等。以政府补贴的主要目的和功能为标准，分析资源配置和收入再分配两个领域的政府补贴，考察政府补贴的合理范围。

（一）资源配置领域的政府补贴

资源配置领域，政府补贴主要是为了实现正外部效应的内在化。一般来说，私人产品具有竞争性和排他性，由市场提供；公共产品具有非竞争性和非排他性，无法有效阻止搭便车的行为，经营者很难通过市场交易方式实现成本上的补偿，由公共财政负担产品的全部成本，与弥补部分成本的政府补贴并不相同；而混合产品兼备公共产品和私人产品的性质，提供方式较为复杂。在现实生活中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品并不多见，而较为普遍的是具有公共产品的部分特征的混合产品。政府补贴解决外在效益高而内在效益低的产品出现供给不足的问题，满足社会需求，提高社会资源配置的效率。在个别情况下，私人产品也可能出于特殊原因而获取政府补贴，如对农机具的补贴、“家电下乡”的补贴。政府补贴是否合法和正当，应当以公共利益的评判为标准。在资源配置领域，政府补贴如果不是着眼于解决市场失灵问题和提高资源的配置效率，无论受益范围的多寡，都不能证明其正当性。比如，在中央政府调控房价的背景下，某些地方政府出于财政利益，补贴购房，扶持房地产业，补贴流向高收入群体，助长房产投机和房价上涨，由于没有提高资源的配置效率，并不体现公共利益。相反，刺激“知识经济”长期增长的主要因素是创新、研究与开发活动以及人力资本投资，这些因素都属于竞争领域里的微观经济活动，但是它们具有强大的外溢效应，需要补贴在内的财政支持。[7]

（二）收入再分配领域的政府补贴

收入再分配领域，政府补贴主要是为了促进和实现底线公平。财政支出的公平正义，关键在于保障社会弱势群体有尊严的生活和同等的教育权利，优先对教育、公共医疗、法治等软公共品的投入等。[8]无论人们在家庭背景、经济能力、教育程度等方面的差异有多大，公民的生存权、受教育权等基本人权都应当得到保障，社会弱者也有权利得到相应的帮助和救济。[9]这些基本需求具有刚性，是人权的一部分，很多国家的宪法将其规定为公民的基本权利以保障和实现底线公平。在社会大众关于公平的不同认识中，找到大家共同接受的利益分配底线，在这个底线层面实现公平。在再分配的过程中，政府补贴的正当性也必然是促进和实现底线公平。在某种意义上，市场奉行“丛林法则”，通过优胜劣汰保证形式公平的规则配置稀缺资源。但是经济的合理性不等于价值的合理性，由于经济个体的资源禀赋，如教育、财产继承、身份地位、机遇等因素的差异，单纯的市场机制会导致财富集中到少数人手中。过度的贫富分化可能激发社会矛盾，危害社会稳定和影响社会发展，所以政府应当介入社会分配领域，运用再分配手段救济和补偿弱势群体，缓解市场机制带来的弊端。不同于社会保障支出，政府补贴作为收入再分配的手段，只惠及特定群体，具有政策性、时效性等特点。补贴的实现方式，既可以在生产、流通环节实施，也可以在消费环节实施；既可以针对产品价格进行间接补贴，也可以对消费者直接补贴；既可以现金形式，也可以其他形式。补贴对再分配的影响是否具有正当性，应当考察主要的受益者是不是普通消费者或者弱势群体。

（三）政府补贴的范围法定

在资源配置领域，产品是否具有竞争性往往取决于市场和技术条件，产品是否具有排他性常常依赖于技术条件和法律规定，所以，依据竞争性和排他性两个特征对产品做出的分类并不是绝对的。[1]36即便是混合产品，提供方式既可以通过征税弥补成本，免费供给，也可以通过收费弥补成本，有偿供给，还可以是两者结合的混合提供方式。至于采取哪种提供方式，政府往往需要比较效益和成本。征税的公共提供方式，虽然有利于增加供给，满足需求，但是除征管成本和缴纳成本，还存在征税带来的社会福利损失。收费的市场提供方式，虽然有利于减轻政府负担，但是也可能出现产品供给不足或者利用不足。采取混合提供方式，政府补贴也不是唯一的方式，还可以是政府授权经营、政府参股等方式。[10]而在收入再分配领域，政府补贴是运用再分配手段救济和补偿弱势群体的一种措施，具有政策性和时效性。对弱势群体的补助，有关社会稳定和基本公平，而无度地扩大再分配的规模，又会陷入“福利陷阱”，影响社会的经济效率和可持续发展。

因此，对于政府补贴，法律难以完全通过列举划定范围，但是界定政府补贴基本范围，实现基本范围的法定，依然很有必要。在资源配置方面，主要針对准公共产品的供给不足或利用不足而实施；在收入再分配方面，应当以促进和实现“底线公平”为基本要求，主要针对弱势群体。政府补贴的基本范围，以概括和列举的方式界定，不能囊括政府补贴所有的现实情形，在实践中由于各种势力的博弈和利益平衡，也几乎不可能达到清理政府补贴的功效。但是可以要求法定补贴的设定只能在基本范围内，而基本范围之外的补贴，不可设定法定补贴，只能在年度的财政预算中提出，经过严格程序批准后方可实施。

三、政府补贴的权限配置

政府补贴的权限配置，关系到补贴政出多门的治理，也影响到财政支出的结构优化，以及政府补贴的规模控制。合理配置政府补贴的设定权限的范围，除了在政府与人大之间，还包括央地关系在内的上下级政府之间。

（一）设定权限的横向配置

补贴设定权力在政府与人大之间的配置，关系到权力之间的相互制约，一方面，权力机关通过预算审批约束政府的补贴支出，另一方面，行政立法设定法定补贴，可以限制预算的竞争选择。

预算权不是全部归于政府或权力机关，通常表现为政府与权力机关之间的分享。其中，预算编制专业性和技术性很强，基于信息优势和执行效率，政府行使预算编制权。由于政府职能的膨胀，财政支出规模不断上升，财政资金的稀缺性更加突出，而社会不同利益结构的形成，公共支出的优先顺序也引发各方利益主体的竞争。因此，预算编制是在政府财政部门主导下的博弈和选择，而权力机关可以通过预算审批权约束政府的自由裁量权。同时，我国预算审议采取综合审议的方式，效率较高，但是权力机关与政府完全可能在预算的个别收支项目发生分歧，要么整体否决影响国家机构的正常运转，甚至立法权和行政权的对峙引发政治危机，要么权力机关的审议权流于形式。考虑到我国预算法治现状和预算效率，可以分项审议和表决部分重要事项，比如政府补贴，而分项审议和表决能够成为保障补贴支出“公共性”的有效途径。反观现实，预算的专业性，甚至人为地语焉不详，加之人大代表专业知识和时间的不足，权力机关对预算编制的审查批准往往没有达到理想效果。尤其是地方政府间税收竞争的背景下，利益集团利用经济影响力，不断扩大在财政支出中的利益分配，尤其是先征后返、政府补贴的泛滥，严重损害了财政支出的公共性。为此，必须坚持改革政府收支分类，展现政府活动的不同功能和政策目标、支出的经济性质和具体用途。[11]同时应对财政权限进行横向分权，将财政的重大决策权归于权力机关。

预算过程本身是公共资金在不同支出项目之间优先顺序的相互竞争，充斥不同利益主体之间的博弈，然而法定支出限制了预算中的选择权，固化了利益分配结构。预算是对个别财政支出行为的授权，立法是对财政行为的原因行为的抽象授权，对于两者的关系，多数国家认为彼此不得否认，也就是说，预算编制必须列支法定支出，预算案缺失法定支出，构成权力机关启动预算修正权的理由；权力机关通过的预算即便违反立法，也不能推定预算当然无效，而是启动相应的纠正程序。[12]162-169政府可能利用立法权制定法规规章，也可能利用法律草案的起草，加入经费保障的条款，其中有合理的，也存在诸多不合理性。利益集团利用经济影响力，完全可能促使政府无原则地扩大再分配规模，扭曲财政资源的利益分配结构。[13]由于政府补贴本身就意味着财政支出责任，为了防止财政利益分配的固化，较为有效的方法是，原则上禁止规定强制性支出标准，以基本范围的法定来限制设立法定补贴。

（二）设定权限的纵向配置

补贴设定权限在中央与地方、地方各级之间的配置，不仅有关央地的财政分权，而且干系到地方政府间的税收竞争。一方面，上级政府可能通过设定强制性的补贴项目或补贴标准，下放支出责任，或者恣意干预下级政府的预算分配；另一方面，由于与税收优惠的替代效应，政府补贴的滥用有可能恶化地方政府间的税收竞争。

我国财政分权改革，各级政府之间的事权划分不明确，上级政府往往在下放职责的同时，不相应安排财力，普遍出现财力上收，事权下移的现象。上级政府可能通过设定法定支出或者其他强制性支出，下移事权和支出责任，以致基层政府的财政支出压力很大。不同地区、不同级别政府的经济发展、财政能力和面临的实际问题，差异巨大，地方政府需要根据自身的优先次序安排预算资金，统筹安排，但是面对层层加码的强制性支出安排，地方预算自主权必然受到损害。为了防止为下级政府设置法定支出而转移支出责任，应当合理划分各级政府的事权和支出责任，将法定支出的设定权限，原则上限定在本级政府支出责任范围内。对于政府补贴而言，地方政府对民生领域的补贴支出缺乏动力，可能发生下移支出责任或者支出不足的问题，而在税收竞争中，地方反而存在补贴支出无序的内在冲动，在中央严禁地方擅自减免税收的权力后，先征后返、政府补贴等现象又悄然兴起，亟待推进地方治理和中央监控的法治化。

在财政分权改革过程，地方在巩固支出自主权的同时，有可能被赋予适当的税收立法权，整体化规制政府补贴和税收优惠，并作为规范地方政府间的税收竞争的切入点，具有现实必要性。首先，中央实行立法约束。中央立法对政府补贴的基本范围做出层次化和整体化的规定，在基本范围内立法设定法定补贴，而基本范围之外的政府补贴，只能在年度的财政预算中提出。推动层次化和整体化的税收减免的类型化体系，先对各部门税法中税收减免进行类型化和汇总，再突破部门税法障碍，最终在整体税种层面进行类型化，建立起税收减免的理念、类型、具体事实的科层体系。[14]其次，赋予并明晰地方财政自主权，进而约束地方政府的补贴支出。法律赋予地方财政自主权，地方政府的补贴支出和税收优惠，将在地方财政权限内得以规范和约束。

四、我国整治补贴无序的现实进路

我国的政府补贴，缺乏严格的法律约束，产生规模持续膨胀的惯性，又有补贴支出固化的顽疾，还有绩效难以监控的弊端，严重影响财政支出的公共性，扭曲了财政支出结构。在清理不当补贴的基础上，抑制规模扩张、控制法定补贴、完善财政监管、健全审查机制，是整治政府补贴无序的现实进路。

（一）抑制补贴规模的扩张

地方政府之间的税收竞争依然激烈，而稅收优惠的权力受到严格限制，具有明显替代效应的政府补贴，规模不断扩张。政府补贴企业的过度膨胀，必然挤占民生和消费性支出，造成财政支出结构的扭曲，破坏财政支出的公共性。抑制补贴支出的扩张，有利于正确引导地方政府之间的税收竞争，减少腐败滋生，减轻财政负担。首先，确立财政支出优先性的规则。法律可以确立财政支出优先的规则，主要包括法定支出优先、紧急支出优先、民生支出优先等。[15]在清理和规范法定支出的前提下，强调法律明确规定的支出优先，是实现财政法治和财政民主的重要保证。重大突发事件关系社会稳定和群众安危，预算支出应当优先安排考虑。民生是国家治理现代化的落脚点。[16]民生支出，关系民众的生存、发展等基本权利的保护，在预算编制中也应当优先考虑。其次，明确权力机关对预算的减额修正权。预算修正权是权力机关最重要的预算权力，没有预算修正权，权力机关只能整体通过或整体否决预算草案，造成权力机关的审议权流于形式。权力机关审议预算的主要目的是控制政府财政支出，并且权力机关在编制预算方面也存在专业性和信息获取能力的不足。因此，预算修正权的行使，各国通常支持减额修正（删减项目或金额），严格限制甚至禁止增额修正（增加项目或金额）。[17]对补贴支出而言，如何控制政府补贴的支出才是亟待解决的问题，预算的减额修正权有利于控制补贴支出的无序增长。再次，对支出有相关联收入来源的，可以设立政府性基金。政府性基金是为特定用途的支出建立独立的财源，适宜于有相关联收入来源的支出。[12]162-169某些补贴支出，如有相关联的收入来源，可以设立政府性基金，专款专用，避免挤占其他支出。

（二）控制法定补贴的设立

如果立法设定补贴不受任何限制，政府可能通过行政立法设定法定补贴，上级政府也可能以法定支出形式干预下级政府的预算分配，人为肢解了《预算法》建立的预算正式规则，利益集团的影响也容易导致利益流向少数群体，因此，有必要限制法定补贴的设立，并且定期清理和调整。首先，限制设立的主体和范围。有权通过立法设定法定补贴的主体，必须是人民代表大会及其常委会，也可以包括国务院。要在政府补贴的基本范围内设立法定补贴，并且原则上限于本级政府的支出责任范围。其次，限定法定补贴的最长期限。由于政府补贴一般具有显著的时效性，法定补贴要顺应社会经济形势的变化，及时修改或废止，所以除全国人大设立的法定补贴之外，法律可以明确限定法定补贴设立的最长期限，避免法定补贴对财政分配格局造成长期固化。再次，原则上禁止规定强制性支出标准。政府制定法定的支出事项或支出标准，都可能侵蚀权力机关的预算权力，在利益集团影响和推动下以立法形式扭曲财政支出结构的行为也难以严格控制。因此，除全国人大及其常委会制定的法律外，不允许立法规定法定补贴的支出标准。而非法定的补贴，禁止强制性支出标准的规定，其支出必须通过年度预算审批。最后，构建定期清理和调整机制。政府补贴有较强的政策性和时效性，社会经济的发展变化，对补贴的需求也是发展变化的，建立法定补贴的定期清理和调整机制，有利于防止财政利益分配的固化和补贴支出的无序扩张。法定补贴的立法后评估，需要重点考察补贴支出对公平竞争秩序的影响，以及补贴资金的公共性、成本效益等。为保障法定补贴的考核和调整，可以引入“落日法”立法技术，即一定期限后，不能获得有权机关的肯定性评价，便自动废止。

（三）强化财政监管

补贴的直接受益面有限，也不需要支付对价，其公共性和公平性易受到质疑。因而，强化监督机制，明确监督主体、监督措施、监督后的处理等，也是治理政府补贴无序的有效进路。[6]145首先，完善财政监督制度。财政支出的监督主体主要包括权力机关、财政机关、审计机关。权力机关通过预算和决算的审批，进行事前和事后的监督，同时事中监督也不可或缺。在人大内部设立专门的预算工作机构，辅助人大的预算监督，强化实质性审查监督。财政机关和审计机关的监督，偏重于预算执行方面，审计机关还可以对决算实行审计监督。财政部门需要强化内部控制机制，形成相互制约的工作机制。改革审计体制，保障审计监督的独立性和权威性。[18]其次，建立信息公开、公平竞争的补贴支出程序。补贴的支出程序，包括补贴申请、批准、公示等，以信息披露和公平竞争为核心。监督政府支出的主要障碍是信息不对称。要求政府履行信息披露职责，提高补贴支出的透明度，可以在一定程度上缓解信息不对称问题，减少腐败和执行偏差。为了使纳税人的钱花得更透明，信息公开不仅在于信息是否披露，而且在于信息的有效性程度[19]，比如补贴的依据、补贴的程序、补贴的绩效等。竞争领域的补贴支出，还必须强调补贴获取的公平竞争，不能专为特定企业而设或单独谈判商定。最后，完善补贴支出的绩效管理。完善补贴的绩效监督，将绩效原则贯穿补贴的编制、审查和批准、执行等各环节[20]，并探索引入第三方评价机制，逐步建立事前有绩效目标要求、事中有绩效跟踪反馈、事后有绩效结果评价的全过程绩效管理体系。[21]实现源头上控制缺乏正当性和合理性的补贴，绩效评价结果是下一个预算年度增加、维持、压缩补贴的种类和支出规模的重要依据。

（四）健全审查机制

相关事务即便属于地方事务，不在中央事权和共同事权的范围内，中央政府仍可以行使法律监督权，以监督地方权力行使是否合乎法律。[22]除了全国人大的立法外，所有法律规范的合宪性与合法性都应当受到某种司法性质的审查。[23]与地方政府补贴相关的地方性法规、规章、规范性文件和其他政策措施，都应当接受公平竞争审查。同时，将地方政府补贴纳入行政诉讼，创新公益诉讼机制，与私人直接诉讼机制相结合，扩大法院对地方法律文件的审查范围。地方政府的补贴权限有可能在深层次干系到央地之间财政权力和立法权限的争议，在全国人大常委会下设立专门机构，协调处理财政关系在内的央地关系。[24]同时，可以考虑在全国人大之下设立宪法委员会，负责审查全国人大常委会和地方人大的立法。

五、结 论

政府补贴的扩张和滥用，危及了财政支出的公共性，亟待从政府补贴的范围、权限配置等方面建构政府补贴制度。政府补贴的范围，有必要实现基本范围的法律界定，在基本范围内，可以立法设定具体事项的法定补贴，而基本范围之外的补贴，只能在年度的财政预算中提出。政府补贴的权限配置，在横向配置上，不允许政府在基本范围之外设立法定补贴，原则上禁止规定强制性支出标准，并强化权力机关的财政决策权；在纵向配置上，各级政府之间的事权得以明确、合理划分后，有权主体设定的法定补贴原则上也须在各自的支出责任范围内，而且法律赋予并明晰地方财政自主权，政府补贴和税收优惠的替代性，也在地方财政权限内得以约束。同时我国补贴支出的无序，需要从抑制规模扩张、控制法定补贴设立、完善财政监管以及健全审查机制等方面进行治理。

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（责任编辑 丹 若）

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