政府收费创设的法律层级探讨

摘 要： 政府收费创设的法律层级主要是指政府收费项目要通过何种位阶的法律法规来创设。 政府收费创设的法律层级的合理配置既关系到一国法制的统一和不同法律法规之间的协调， 也关系到国家与民众之间利益的均衡。为实现效率与公平的平衡，政府收费的创设权应当限 定在法律、行政法规和地方性法规层级，政府规章及其他规范性文件均无权创设任何形式的 收费项目。这样既可确保政府收费的权威性与稳定性，也能保证其根据实际情况及时立、改 、废的适应性与灵活性。

关键词：政府收费创设 法律层级 行政法规 地方性法规 政府规章

中图分类号：D922.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2008)02-011-02

一、政府收费创设法律层级的法理基础

政府收费创设的法律层级主要是指政府收费要通过何种法律位阶的法律法规来创设。收 费虽不如税收那样具有强制性和无偿性，但作为一项政府收入它仍对社会公众具有一定的侵 益性。不同的法律位阶意味着不同的民主程度和监督力量，政府收费创设法律层级的配置关 系到国家与民众之间的利益机制是否均衡。

在现代市场经济条件下，只有法律才能规范约束市场主体的行为，保证整个市场经济体 制的正常运行。政府作为特殊的市场主体，它以权力为依托的强制性的非市场手段使其与仅 采用市场等价交换方式的企业和个人存在着根本性的差异。市场经济条件下，政府收费行为 与税收行为一样必须法治化。因为面对具有政治权力的政府，不具有政治权力的企业和个人 显然是无力依靠市场方式去加以约束和限制，只有通过法律方式，才能有效地约束政府 的收入行为。①当今政府收入的方式和数量都必须以法制为基础，无论是税收还是收费， 都必须有相应的法律依据。

政府税收讲究税收法定，其重要理论基础之一是公私权力（利）的原理。公权力是国家 基于自身强制力而行使，具有强制力和扩张性，即使是在按照社会契约理论构建的国家制度 中，私权利在对抗公权力之时依然表现出脆弱和易受伤害的特性。因此，在极易导致公权力 侵犯私权利的法律领域，总是特别强调公权力行使的合法性原则。由于税法同刑法一样，均 关系到相关主体的自由和财产权利的限制或剥夺，所以税收法定主义同刑法上的罪刑法定主 义的法理是一致的，凡涉及可能不利于国民或加重其负担的规定，均应严格由人民选举出来 的立法机关制定，而不应由政府决定。②这一原理对政府收费也具有很大的指导意义。政 府 收费与税收一样，都是国家以公权力强行收取行政相对人一定金钱的行为，同样直接涉及公 民、法人和其他组织的财产所有权，具有一定的侵益性，若非依法进行征收，公民、法人和 其他组织的合法权益很难得到保障。但与此同时，政府收费与政府税收侵益性的程度上却存 在 区别，政府收费是有对待给付，而不是无条件地征收，对相对人造成的侵益性较税收为轻， 故其设定形式可略低于税收形式。③但设定形式与侵益性必须相对称，如果由过低法律位 阶 的规范性文件来创设政府收费，由于缺乏足够的民意支持和法律制约以至于与其侵益性程度 不相对称，必然会造成公权力对私权利的过度干预与侵害。

二、我国政府收费创设法律层级的现状及问题

目前我国政府收费立法比较滞后，至今没有政府收费的统一法律规定，尤其对政府收费 创设的法律层级没有做出明确的法律规定，导致许多地方的人大、政府及其部 门 ，凡能够发布规范性文件的都在创设政府收费。各地区各部门收费主体、范围和标准的混乱 最终导致了税轻费重，税费错位。这种不规范的政府收入形式与市场经济体制下公共财政规 范化的要求相距甚远，危害严重：

1.削弱了中央政府的宏观调控能力。一个国家的税源和财源是有限的，纳税人的承受能力和负担能力也是有限的，作为政府 两种主要财政收入形式的税和费之间是一种此消彼长的关系。在当前体制下，不少乱收费项 目都具有税收或“准税收”性质，庞大的收费规模已严重侵蚀到了税基。而且由于大量的收 费主要集中于地方政府，造成财政被肢解，形成了我国特有的“弱干强枝”的财力分配格局 ，直接削弱了中央政府的宏观调控能力。

2.加重企业负担，扭曲政府行为，影响资源的合理配置。 其一，收费膨胀的直接结果是许多企业不堪重负，导致财源枯竭。其二，大部分 收费游离于国家预算和监督体系之外，与部门利益直接挂钩，收费权力商品化，政府行为必 然扭曲。其三，大量不规范的收费不仅较少考虑到政府的宏观决策和调控要求，影响国家产 业政策的贯彻，而且使得地区、产业、行业之间负担高低不一，影响公平竞争市场机制作用 的发挥。

3.制约了地方税制的建立，不利于分税制的完善。由于大量的收费侵蚀了税基，税费比例倒挂，导致地方税收税种少，规模小，所占财政 收入比例偏低。而政府收费的增长并不等于财政收入的增长，因而造成地方财政困难，分税 制难以落实到位。④收费的膨胀已经从客观上使得地方税体系的建立缺乏坚实的财源 基础，乱收费已经成为分税制改革的巨大障碍，分税制的完善无法绕开税费改革。

三、明确我国政府收费创设法律层级的具体建议

针对目前我国政府收费立法严重滞后，对政府收费创设的法律层级缺乏明确法律规定的 现状，完善政府收费法制，加快制定统一的《政府收费法》已显得十分迫切。而其中提高政 府收费创设的法律位阶，明确政府收费创设的法律层级更是关键之举。这既关系到一国法制 的统一和不同法律法规之间的协调，也关系到国家与民众的之间利益机制的均衡。

1.为了实现政府收费的本应具有的效率性，政府收费要依法进行，但它并不属于法 律保留的事项。首先，从政府收费本身的特点上来看，由于政府收费具有明显的受益性、非普遍性和 相对不规范性等特点，如果只能由全国人大及其常委会制定的法律（以下简称法律）对收 费进行规定是不符合效率原则的。之所以在特定的领域采用收费而不采用税收的形式，关键 还 在于具有受益性和非普遍性的收费与具有无偿性和普遍性的税收相比，具有更高的行政效率 和 经济效率。如果规定只有法律能够创设政府收费，那么由于全国人大及其常委会立法的周期 性、以及法律的普遍性和滞后性，必然无法实现政府收费的效率性。另一方面，从对私权的 保护角度来看，如前所述，遵循受益原则的政府收费与强制性无偿性的政府税收相比，其侵 益性要轻很多，所以创设政府收费的法律文件的法律位阶可以略低于创设税收的法律文件。 其次，从现有的相关法律规定来看，也并没有规定政府收费只能由法律进行规定。立 法法是制定其它法律、法规、规章的法律依据，地方各级权力机关、各级行政机关都必须在 立法法规定的权限范围内制定法律文件。我国《立法法》第8条规定确立了对一些重要制度 的法律保留事项，“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表 大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、 特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、 限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”在第八项中列举了 财税、金融、外贸等基本制度，而未涉及到政府收费。所以说从法律规定上来看，政府收费 不属于法律保留事项。

2.为了实现政府收费的公平，并不是所有具有法律效力的规范性文件都能创设政 府收费。财产权是我国宪法赋予公民的一项基本权利，政府收费直接涉及到公民的财产权，具 有一定的侵益性，若是过低位阶的法律文件也有政府收费的创设权，必然不利于对公民财产 权利的保障。这一点，已被我国目前的现实所印证。如前所述，由于目前我国政府收费法治 的缺失，政府收费创设十分混乱，导致税外收费形式多样，收费规模恶性膨胀。

事实上，法律文件的法律位阶体现的是民主的程度与监督的力度，如果由过低位阶的 法律文件来创设政府收费，必然缺乏必要的民主和法律约束。这有违政府收费法作为“侵权 规范”对立法活动本身的要求，从而会极大地损害政府收费法的权威，损害国民对政府收费 法的认同感。

3.为实现政府收费效率与公平的统一，政府收费的创设权应当限定于法律、行政 法规和地方性法规，政府规章及其他规范性文件均无权创设任何形式的收费项目。将政府收费的创设权仅仅限定于法律、行政法规和地方性法规，这样既可确保政府收费 创设的权威性与稳定性，也能保证其根据实际情况及时立、改、废的适应性与灵活性。

宪法和相关法律作为高位阶的法律，需要对政府收费的基本制度进行原则性的规定， 以指导和制约相对低位阶的法律文件对具体政府收费的创设。

行政法规是最高国家行政机关在不与宪法、法律相抵触的情形下制定的，具有相当的 权威性与效率性，考虑到我国的具体情况，由行政法规对政府 收费进行创设是符合现实需要的。

根据我国现行《宪法》和相关组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及 其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全 国人民代表大会常务委员会备案。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的 市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会常务 委员会批准后施行，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。鉴于政府收费的区域 性很明显，允许地方性法规对政府收费进行创设有利于地方政府因地制宜，根据本区域的政 治、经济、文化状况及发展水平和要求合理地进行收费。同时，由于地方性法规一方面须经 省级人民代表大会或其常委会批准，体现了较为广泛的民主程度与相对严格的法律监督，能 够保障政府收费相对人的权益；另一方面所有的地方性法规都要报全国人民代表大会常务委 员会和国务院备案，也有利于全国人民代表大会常务委员会和国务院对其进行审查监督，确 保政府收费法制的统一。

政府规章和其它规范性文件则不得创设任何政府收费，这既是我国当前政府乱收费的现 状决定的，也是由政府规章的性质所决定的。根据《宪法》、《立法法》及相关法律的规定 ，国务院各部、各委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限 范围内制定部门规章，同时规定了部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政 法规、决定、命令的事项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政 法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方规章，同时限定地方规章的内容一是 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具 体行政管理事项。可以看出，法律明确规定规章规定的事项只能为了执行法律、行政法规、 地方性法规或行政区域内的具体行政管理事项，如果法律、行政性法规和地方性法规对某项 政府收费没有创设，规章是无权进行创设的。其根本原因还是在于规章的法律位阶是比较低 的，其内含的民主程度和监督力度与政府收费行政强制征收的侵益性相比是不对称的，无法 形成足够的法律约束，这容易对收费相对人造成权益侵害。同理，位阶更低的其他规范性文 件更是不得创设任何政府收费。

当然，不允许政府规章和其它规范性文件创设任何政府收费并不代表这些相应的政府 机关就不发挥作用。法的制定过程，可分为立法的准备阶段和确定阶段。立法的准备阶段， 就是从认识对某种社会关系调整的需要、提出制定法律规范文件的倡议开始，到形成规范性 文件的草案，同有关的机关团体和人员座谈协商等过程。法的确定阶段是由有权制定法律规 范的国家机关，根据法律规定的程序，经过对已形成的规范性文件草案的审议和讨论，进行 修改、补充，最后把规范性文件正式确定下来，通过和颁布的过程。⑤由于具体收费事项 的 标准、范围、程序、条件等都必须是十分具体和可操作的，在政府收费立法的准备阶段，它 们作为政府收费的职能机关可以和应当充分发挥其作用。

参考文献：

1．贾康主编. 税费改革研究文集［C］. 经济科学出版社，2000

2．刘溶沧,赵志耘主编. 中国财政理论前言［M］. 社会科学文献出版社，2001

3．高培勇.以收定支的财政观［J］.涉外税务，2000(12)

4．随新玉.公共财政与税费制度改革［J］.经济经纬，2003(5)

5．傅道忠. 政府收费规范化研究［J］.财经理论与实践，2000(9)

注释：

①张馨.法治化：治理乱收费的治本之策［J］.涉外税务，1999(7)

②参见刘剑文.财政税收法（教学参考书）［M］. 法律出版社，2000

③参见陆开存.论行政收费的设定［D］. 苏州大学法律硕士学位论文，2005.8

④周敏.费改税与我国财税体系的完善［J］. 中共南宁市委党校学报，2001(1)

⑤参见徐显明,胡秋江主编.法理学教程［M］.中国政法大学出版社，1994

(作者为中国人民大学法学院2005级经济法学博士研究生, 主要研究方向：财税法 北京 1 00872)

(责编：若佳)

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