“一带一路”倡议与对外援助制度之完善

【内容提要】 对外援助是中国与其他国家间进行政治、经济合作，实现政策、民心互通的重要政策工具。中国在推进“一带一路”倡议过程中，需要不断扩大对外援助规模。对外援助需要在“一带一路”倡议推进过程中发挥先锋、先导作用，从战略上与“一带一路”倡议相对接，在资金上向“一带一路”沿线国家倾斜，并通过构建援外制度来推动“一带一路”倡议的顺利实施。目前，中国存在援外制度不健全、援外基本法缺位、援外管理体系不协调等制度问题。在“一带一路”倡议实施过程中，如何落实援外战略、调整援外资金结构和数量、提高对外援助实效等都对中国的对外援助制度提出新的挑战。当然，“一带一路”倡议也为完善对外援助制度提供了新的动力和契机，中国可尽快出台《对外援助法》，理顺对外援助管理体系，加强对外援助绩效评估，通过制度完善提升援助实效，为“一带一路”倡议的顺利推进奠定坚实基础。

【关键词】 一带一路 对外援助 对外援助法 发展援助

【作者简介】 曹俊金，上海杉达学院法学系讲师，华东政法大学博士研究生

【中图分类号】 D822.2

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2016）03-0054-16

习近平主席于2013年9月、10月出访时先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议（即“一带一路”倡议）。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部经国务院授权联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“愿景与行动”），这成为中国深入贯彻“一带一路”倡议的“行动方案”。对外援助是中国与其他国家间进行政治、经济合作和实现政策、民心互通的重要政策工具，“一带一路”倡议的启动必然对中国的援外活动提出更高的要求。本文拟就“一带一路”倡议对中国援外工作带来的制度压力及援外制度的完善问题进行探讨。

一、“一带一路”倡议与援外工作的关系

“一带一路”倡议的提出标志着中国国际政治、经济战略的重大调整与创新，也是中国与其他发展中国家实现共同发展的重要手段。在当前背景下，中国提出“一带一路”倡议主要是出于两方面的考虑：一方面是基于地缘政治的考虑。长期以来，中国在外交上奉行“韬光养晦”政策，回避了许多不利因素，为中国的发展赢得了宝贵的时间。但在此过程中，中国很少成为国际规则和国际议程的主导者，经常以被动参与者的角色适应国际制度的变迁。随着国际政治和经济地位的提升，许多国际矛盾和冲突已经不容中国继续采取回避政策，尤其是在以美国为首的部分国家对中国实行经济围堵的情况下，中国必须要立足本国利益来参与、影响甚至主导符合自身利益的国际制度建设，否则中国未来的发展将受到更大的制度限制。“一带一路”倡议的重要作用之一便是要化解这种现实危机，以此来应对美国军事上平衡、围堵和遏制中国的战略，同时它对于确保中国继续坚持和平发展、和平崛起的政策至关重要。 另一方面则是基于促进全球发展的考虑。在全球共同发展领域，经过国际社会十几年的共同努力和推动，在反贫困问题上取得了一定成就，但人类发展目标的实现仍然需要国家间的通力合作。如何通过相互合作与帮助实现共同发展已经成为国际社会的一致目标，《联合国千年发展目标》、《阿拉克宣言》以及《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》等都对此予以强调，发展是当今世界无可争辩的时代主题。与“跨太平洋伙伴关系协定”（The Trans-Pacific Partnership， TPP）以及发达国家制定的其他经济规则相比较，“一带一路”倡议最大的不同在于其倡导的共同发展理念，即通过发展中国家伙伴间的互助、合作实现持续、包容、共同的发展。

可见，中国提出的“一带一路”倡议有效融合了国家发展利益与国际发展利益的双重需求，因而不仅得到国内社会及舆论的支持，也受到了国际社会的关注。需要指出的是，在“一带一路”沿线国家中，大多数国家的经济发展和基础设施均较为落后，尤其缺乏开展基础设施建设与消除贸易与投资限制的能力和财力，当然也有一部分属于经济较为发达的国家。《愿景与行动》将政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等作为“一带一路”沿线各国合作的主要内容，但其中的部分工程因规模较大需要大量资金投入，而部分沿线国家缺乏相应的财政、人力与技术资源，尤其是其中的设施联通、贸易畅通以及民心相通的实现一定程度上依赖于中国在资金、人力、技术方面的援助，所以援外工作就显得非常必要。

例如，基础设施互联互通是“一带一路”倡议的优先领域，中国可以充分发挥技术成熟和人力成本相对低廉的优势，帮助其他发展中国家建设交通、通讯、电力等基础设施项目， 用以支持受援国的交通运输建设、能源供给能力提升，并推动其社会的信息化发展， 这些基础设施项目的建设是贸易互通的基础。又如，中国与“一带一路”沿线国家大多具有良好的政治互信和经济合作基础，也取得了较好的经济合作效果，当然在中国利用天然的地缘优势进一步推动与沿线国家的贸易与投资合作过程中，既存的贸易与投资限制制约了中国与沿线国家开展更深入的贸易与投资合作，同时也制约了这些国家通过经济合作实现增长。中国对“一带一路”沿线国家提供的援助可以帮助其消除与贸易和投资相关的限制因素，提升中国与这些国家之间的经济合作水平。此外，民心互通是设施联通与贸易畅通的基础与保障，特别是在地缘关系复杂、部分国家政局不稳定、投资摩擦较大等问题突出的情况下，中国应当通过民心相通来促进投资合作。除了通过帮助“一带一路”沿线国家建设基础设施、促进民生改善之外，中国还可以通过帮助沿线国家培养专业技术人才、提供技术援助，开展教育、医疗、减贫开发等各类发展和人道主义援助，为深化各层面的经济合作奠定深厚的民意基础。

中国正是秉持“合作—发展”的理念开展对外援助，并在此基础上配合“一带一路”倡议的实践，得到了沿线国家的欢迎与支持。“一带一路”倡议不仅可以保证在新的经济格局下中国的经济合作获得新突破、经济实力得到持续增长，同时也能推动沿线国家乃至发达国家在内的世界各国实现互利共赢。援助理念与援助方式的差异，决定了中国的对外援助与发达国家提供的对外援助相比存在一定优势。此外，与发达国家的对外援助相比，中国的经济发展水平与其他发展中国家更为接近，在技术、设备、人员方面差距更小，在基础设施建设方面具有比较优势，因而在经济合作与发展援助基础上，更容易使其他发展中国家形成自身“造血”功能，助其摆脱贫困。

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