民意调查与公共政策评价

摘要：所谓公共政策评价，可以简单地视为政策好坏程度的评价。在一个完善的政治市场中，任何政治决定，本质上类似于经济行为，存在成本收益函数，评定政策好坏程度的标准取决于这项政策对社会的贡献与社会为它付出代价的“差额”。本文认为，要衡量这种“差额”，民意调查构成不可或缺的手段，甚至可以说，一个愈加开放和逐步走向民主化的中国，民意调研提供的不仅仅是政策评价的方法论，而且将推动决策的民主化和科学化，抑制政策的系统偏差，促进政策“效用”最大化。

关键词：民意调查；公共政策；评价

中图分类号：Ｄ631文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）03－0017－04

一、公共政策评价理论及其方法

1． 公共政策评价概述

上世纪90年代以来，在所谓的新型公共管理思想的浪潮驱动下，全球范围内的公共政策评价由理论延伸为“政策”，1992年，英国政府制订了业绩信息公示制度，设定基础指标方式来评价政府服务，第二年，美国联邦政府颁布了“政府工作效果法”，规定中央各部门必须对自身的政策制定目标和指标，每年进行业绩评价。日本的情形更加如此，自1997年推行行政改革后，2000年建立了中央部级政策评价义务制度，印度、以色列等发展中国家亦趋同步。个中原因，既有政府本身的动机，但归根到底又在于建立在“公权力”基础上的政策源自于公民授权。按照霍布斯（Ｔ．Ｈｏｂｂｅｓ）、洛克（Ｊ．Ｌｏｃｋｅ）的社会契约理论，人类原本生活于“无法有天”自然状态中，天赋生命、自由和财产，只是由于理性的自然法则支配而相互为敌，于是产生了公正且公共的“裁判者”需求，进而才有了国家、政府及其公共政策，因此，有限政府和保护私产构成公共政策的两个车轮。前者表明，政府及其政策具有自我扩张的机能，要抑制这种扩张，唯有通过“民主”，由人民来对政府及其政策进行评价和约束；后者则昭示，政策及其评价不可涉足于私产领域，相反，公共政策的目标之一在于保护私有产权。

2． 公共政策评价目标

公共政策是一个历史范畴，财政理论构成公共选择理论的源头，因为税收和政府支出不是个人的行为，但却影响甚至决定个体的利益，于是规则或者政策的作用凸现出来。从历史或者逻辑的角度看，公共政策本身是一个庞大的体系，包括公共经济政策、公共社会政策、公共文化政策，等等，可以说，只要存在公共物品的需求，就会有公共政策的供给。不过现实情况是，公共政策大都为政府行为，主要表现为政府政策。理论上，现代政府政策大致可以可分为三类，一是由政府部门制订，通过选民投票加以确认的政策（如税收、外交）；二是由政府领导人制定，选民代表投票确认的政策；三是在宪法及法律的约束下，由政府部门独立制订和加以实施的政策。不管那一类政策，即使在民主决策的程序下，基于选民和政治家经济人属性，以及信息不对称及其信息成本，加之利益集团的存在和影响，亦很难达到最优状态。即使达到最优选择，由于选举本身的问题，政策实施的结果亦难以最佳，换言之，公共政策本身隐含着“坏政策”倾向。所谓坏的政策，意味着某项立法或政府行为，它带给社会中一部分人的额外满足，小于那些为此种立法或行为作出牺牲的人所付出的代价；同时，一项政策总是以另外一项政策为替代，坏的政策无法实现两项替代性政策的社会净收益最大化，尽管实际过程中政策所涉及的代价、成本、收益很难量化，计算两项政策利益“差额”并不容易，但公共选择理论却为公共政策的评价奠定了基础和指明了方向。

公共政策评价的目标在于政策收益的最大化，但不同领域的公共政策，其属性可能完全不同，涉及到文化、社会、政治等领域，政策需求中，一般很难将理性需求和感性需求截然分开，基于感性需求不可量化的特点，衡量政策目标及评价政策目标将变得模糊，个中涉及到价值观念，但利益构成价值的基础，以微观经济学的效用理论，并置于成熟的政治市场中，公共政策评价的目标大致包括三个层面：首先是结果评价。检验公共政策设定目标与实施目标的差异，涉及导向和数量检验两个方面。显然，这是一种事后的检验，对已发生的政策不可弥补。其次是过程评价。公共政策评价过程即是政策置于社会监督的过程，通过事中评价，抑制政策实施中可能发生的偏差。最后是事前评价。即将政策评价前置，预测政策可能带来的后果，分析其效应最大化的可能性，提出修正执行的建议。从技术的层面看，现代公共政策评价即是事前、事中、事后评价的总称，但不同的政策领域侧重点不同。

3． 公共政策评价方法

从方法论的角度看，西方已形成较系统的公共政策评价方法体系。1965年，美国政府出台了规划程序预算系统（Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ Ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ，ＰＰＢＳ）规定政府部门行动及其政策均要进行成本效益分析，计算“政策效益”；1982年，在私有化浪潮之下的英国保守党政府通过财政管理动议（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｎｔ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ，ＦＭＩ），将过往对政府部门赋予权限的做法以业绩报告所替代，随后，西欧国家大都如法炮制，但结果不如人意。1971年，美国政府废止了ＰＰＢＳ制度，并以ＧＰＲＡ制度代替，英国及欧洲的ＦＭＩ制度亦不了之，个中原因较为复杂，但突现的问题却十分趋同，并且主要集中于技术层面上，或者说评价的方法论上。上世纪80年代后，随着计算机技术的广泛应用，政府透明度愈来愈高，数据信息收集成本、时效性、系统性大为改善，政策评价方法基本成熟并形成系统，目前评价方法体系主要包括综合性评价法、形成性评价法、量化评价法和质量评价法、实验性评价和开拓性评价，这些方法的共同特点是引入政策收益函数，以数量评价为基础，结合质量评价，并实现两者的结合。

中国政策评价研究自上世纪90年代起步，近几年得以长足发展。在具体的评价方法上，有人（李长江、2003）提出所谓“政府信用模型”，将政府信用分解为“政府资质”和“政府行为”，后者可等同于公共政策，进一步，以决策效果和政策履约率作为二级评价因子；不过，深究起来，这一评价模型不仅存在导向问题，而且变得无法操作，换言之，模型在公共政策评价的主体以及如何评价等关键问题上模糊不清，但作为一种理论探讨，从政府功能及结构角度设计评价政府信用的方法不无价值。

二、民意调查构成现代公共政策评价基础的手段

1． 民意调查评价公共政策的动因

政策反映民意导向以及由民意来检验并不是西方国家的“专利”，更不是近代史的产物，古希腊时期即有人涉及到民意与公共政策的关系，中国儒家文化一开始即将“君”置于“民”之后；但将此种导向和理念转化为可操作的方法论，却不足200年的历史。应该说，美国为现代民意调查的试验场，并率先将民意调查引入公共决策之中。1824年，美国地方报《宾西法尼利亚哈里斯堡报》首先举办总统选举模拟投票，通过对选民代表的提问以及系统的抽样调查来预测选举结果，或者说将被某种程序上量化和测量的民意导入公共决策的评价体系，这样，民意调查作为特定的产业由此诞生。乔治·盖洛普（Ｇｅｏｒｇｅ Ｇａｌｌｕｐ）是这个行业的开拓者，他自始至终相信民意调查对公共决策的贡献，这些贡献包括：为政治家提供洞察民意的精确手段，引导人们注意力集中于主要公共议题上，暴露许多“被忽视的领域，协助公共决策更加正确；理性选举总统候选人；显示公众投票并非纯利益驱动；以及有助于界定大选中公民的“天赋使命”等等①。

当然，早期民意调查（测验）主要集中于预测选举结果，20世纪60年代后，情况发生了变化，民意调查的应用呈几何级数增长，并且渗透到几乎所有的公共事务及公共政策领域。1967年到1974年的越战时期，仅此主题，美国民意机构大约调查了1400个问题，而20世纪90年代初的海湾战争，不足一年的时间，即有近千份“问题报告”呈现在美国公众的面前。国防、外交政策如此，社会、经济及文化政策亦然，只是通过大众传媒展示的调查结果大都具有所谓的“新闻效应”，一般由媒体来主导，而其他领域的调查，涉及政府表现及施政评价、政策效应评价、政策制订及决策过程评价等较专业及局部的民意报告的“曝光率”较低，但却关系到不同群体的切身利益，人们参与程度和关注程度更理性，持续效应更强，调查及分析的结果对政府决策及行为更有影响力，甚至约束力。今天，民意调查已成为美国及西方国家公共政策系统的一部分。究其原因在于：

首先，现代民意调查为捍卫民主价值观的基本手段。作为一种生活方式，民主价值观的核心在于人的自由，因为公共利益是在特定制度架构内追求个人利益的产物，和益之和便是公益，但掌握公权的人所刻意追求的私益之和，却未必是公益，而是特殊的利益。因此，必须限制“政府”，体现“有限政府”导向。按照哈耶克的自生秩序观念，自由的人在自由的状态下多次相互交往，逐渐形成规范和秩序，即使需要政府和政策，亦必须以捍卫个人自由为基础。而现代民意调查以个体自由为前提，有效反映个体的声音和意见，构成现代民主价值观的基本元素。

其次，公共政策具有“坏政策”的自动倾向，抑制和纠正这种倾向唯有民意基础，民意调查成为了解和反映民意的技术手段。在一个完善的经济市场中，市场机制可以自动均衡，实现帕累托最优；但政治市场中，情形正好相反，即使是民主决策程序下，基于利益主体经济人特点，以及政治市场运作的特征，公共政策对社会的贡献与社会付出代价的“差额”却存在“最小化”的内在冲动，具体表现为政策的低效率甚至无效率，政府部门无节制扩张，权力寻租及交易成本提高等，正如布坎南所发现的那样，政治家似乎有一种“天然的”倾向去拓展政府行为的范围与规模，民意调查从技术手段上能“天然的”抑制这种倾向。

再次，调查与分析技术的成熟为公共政策民意评价提供了保障，将公共政策民意评价的“必要性”提升到“可行性”上。公共政策评价的标准，不论是价值标准，还是数量标准，落脚点在于政策所带来的效应上的“差额”，政策的好坏程度取决于“差额”的大小。个中涉及两个问题，一是计算“差额”的技术方法；二是计量“差额”的代价或成本，自概率抽样方法广泛应用以来，民意调查研究中的抽样调查的样本量急剧下降，精确度却明显提高；1948年以前，盖洛普民意测验采用的样本容量一般为5万人，之后经过技术改进，则仅为1500人，这一量上的变化带来质的变化，加上数理分析手段在数据统计分析上广泛应用，公共政策民意评价成为“廉价”的作业，相对于政策偏差可能带来的巨大损失，为评价政策所付出的成本显得微不足道。应该说，调查技术成熟为公共政策民意评价提供空间和动力。

最后，民意调查已成规模庞大的服务产业。民意调查的过程即是投入产出的过程，其产品具有“市场价值”，这种属性成为民意调查评价公共政策的持久推动力。盖洛普历次美国总统大选的预测结果即是民意调查产品“质量”和价值的体现。事实上，目前全球民意调查年营业收入已超过3000亿美元，成为朝气蓬勃的新兴产业。

但是，公共政策本身是一个复杂的系统，评价公共政策的手段不可能单一化，“没有可以直接评价政策的准则。一种间接的评价是看政治程序在多大程度上促进了已表明的个人偏好转化为可察觉的政治结果。评价注意的中心变成了程序的本身，而不是最终状态或结果格局。”②从这个意义说，公共政策的民意评价的核心价值与其说体现民主结果，不如说体现民主过程。

2． 公共政策民意评价的功能

从公共政策民意评价的目标来看，民意评价贯穿公共政策制订。执行和结果的全部过程。简单来说，公共政策民意评价的功能在于：

首先，影响政策的制订。公共政策针对公共物品，调节社会各个主体的利益分配，维护社会公正公平。对于不同利益主体，公共物品意味着不同的收益和成本，因此，公共政策制订或者说公共选择过程中不可避免地让一部分人得益，另一部分人失利，甚至这种利益分配和格局具有不可逆性。因此，任何一项政策的制订必须事先测量其可能带来的结果，民意调查为这种测量提供了手段，通过调查及其分析结果提供决策依据，影响政策效益“差额”最大化，促使政策尽可能地倾向“好政策”。1965年，约翰逊在宣布他的越南政策之前，盖洛普调查显示只有42％民众支持，为此，决策者分析调查结果，尤其是不支持原因，采取了一系列“调整措施”，经过修正及完善的政策公布后，支持率提升到72％。

其次，监督政策执行。从根本上说，政策执行的过程是利益博弈的过程，管制与被管制始终是一对孪生兄弟，所谓“政策走样”，或者说“上有政策，下有对策”具有内在逻辑性，并且，政策执行表现为一个连续的过程，政策效应存在滞后性。因些，如何监管政策执行到位便成为达成政策目标的核心问题。民意调查以第三者立场，可以系统收集与政策相关的利益者的意见，监测其利益行为，并且通过不同渠道反馈监测结果，调查过程的本身即可起到约束各利益之体行为规范的作用。

最后，评价政策效果。不管是政策的导向（价值）评价，还是效用“差额”评价，均需要收集支持评价各项具体的数据信息，并且要求数据信息具有代表性、准确性、时效性和可比性。民意调查不仅可以提供政策面上的各类客观数据和主观偏好，而能够利用现代分析模型和手段对不同利益群体的政策得失进行度量计算。如笔者主持的一项“职称外语”考试对外语学习“推动作用”的调查，结果表明，此项政策推行总的效用为负值，即整体上没有推动作用，与政策目标背道而驰③。

3． 国内公共政策民意评价探索

中国自上世纪70年代开始改革开放，面向西方，引入市场机制，逐渐实现由传统计划经济向社会主义市场经济体制的转变。这种转变，带来了公共政策民意评价的需求，但是，基于特殊的政治架构、文化心理及技术障碍等因素影响，中国民意调查起步于上世纪80年代，90年代中期之后才零星涉及到公共政策的评价。从发展进程来看，大致可分三个阶段：一是萌芽时期（1978－1992）。文革之后，国内官方基于听取政策意见的需要，有针对性由政府部门主导，进行内部或半公开的民意测验；涉及主题十分有限（某些经济政策、人事改革政策等），并产生中国社会研究所等准官方调研机构；二是启动时期（1993－2001）。随着改革开放深入，民意调查的需求迅速增加，尤其是外资企业带来的市场分析与预测方面的需求，造就了一批以商业调查研究为主要服务内容的民间调研公司，同时，政府有关部门亦向社会委托政策评价方面的专项调研课题，如彩票发行研究、投资环境研究等，这一阶段境外一些著名的调查公司导入国内市场，甚至设立分支机构，带来全新理念及调查技术；三是导入时期（2001年以后）。随着调查业开放，民意调查机构逐步成熟，社会承受力增强，国内一些准官方机构（学术团体，政府研究机构）和民意调研公司开始涉足于公共政策评价领域，媒体大量使用调查成果，一些政府部门亦通过市场购买统计部门之外调研报告，尤其是沿海发达地区的地方政府。

不过，总体来看，不论是实施主体、涉及主题、调研与分析技术，还是宏观环境、产品和行业标准定位，国内公共政策民意评价才刚刚开始，并且与现实状况和市场需求严重脱节。

三、公共政策民意评价的边界和条件

如果说私人决策可以也只能通过市场交易来检验和评价，那么，公共决策或政策通过公众来参与评价则是逻辑的必然。过去一百年，民意调查的范围愈来愈广，涉及的内容不仅仅是政治领域、社会领域，还延伸到经济领域，即公共经济政策领域。今天，西方国家大到总统选举、外交及军事政策；小至生活小区垃圾处理，民意调查无所不入，甚至一些完全闭封而没有“选择”的国家，也以民意结果来佐证其公共政策的正确性和合理性。面对五花八门的民意调查结果，愈来愈多的人大为不解，反思民意调查的呼声彼起此落，问题的症结在于，面对调查技术日臻完善，民意调查真的能承担公共政策评价的重任吗？

对民意调查的怀疑和批判并非空穴来风，其原因在于：其一，民意调查适用于什么范围，也就是民意调查的最大边界。在经济学看来，政府是提供公共物品的制度组织，并且通过政策行为来实现，民意评价的前提是政府及其政策，并且是公共政策，这也构成民意评价政策的边界。即使从政治学的角度，哈耶克对投票程序和范围的限制，即是在公共物品和私人物品之间划了一道鸿线，只有公共物品领域才存在所谓的公共政策，而调节公共利益格局，才需要通过投票的程序，而私人物品领域，则是自由的领域，即市场交易的领域，不可以通过投票程序改变归属，或者说，市场交易能够解决无外部性的私人选择问题，无需民主的介入，也就不存在民意评价。这是一条看不见的物理边界，但又是高于一切的“一般原则”，也是公共政策由民意来评价的还是由市场来检验的最终边界。当然，现实情况是，公共物品和私人物品没有泾渭分明的界线，即便存在这种界线，亦不足以说明公共领域由民意来评价必定能促成政策效用和社会福利的最大化。其二，民意调查的“民意”是真实的吗？包括民意本身的真实性和搜集民意的真实性，也就是民意调查的技术边界。各种选举结果可以短时检验，但涉及到具体的政策，由于影响因素繁多，并且动态多变，如何来检验民意调查结果的正确性？按照伊丽莎白·诺尔·纽曼的说法，基于抽样调查产生的民意一经媒体发表，本身即为社会舆论，大多数情形下，被调查者个体拥有无意识的、可能是遗传且根深蒂固的孤立恐惧，从而他们不断去确定，哪种意见和行为方式被环境所赞同或反对，以便接受什么，排除什么，这样，便产生被政治家称之谓的“羊群效应”；或者叫沉默螺旋?穴ｓｐｉｒａｌ ｏｆ ｓｉｌｅｎｃｅ?雪效应④，对选举之类的政策评价，沉默螺旋运转起来，可能带来截然不同的结果，民意本身的真实性受到质疑，只是搜集民意过程的真实性和代表性，即使拥有完善及成熟的技术方法与手段，亦和搜集者的主观祈求密切关联。

事实上，公共政策民意评价存在苛刻的条件和前提，调查评价公共政策好坏的程度亦非一蹴而就。首先，按照民主政治及自由经济的基本理念，民意调查评价公共政策仅仅针对公共物品政策，私人决策的成效则以市场交易来验检；这是一条不可逾越的边界，亦是民意调查内置的前提，即使是具有外部性的私人物品，科斯定理表明，在交易费用为零时，当事人之间的谈判将促成资源配置效率的最大化，在交易费用大于零的真实世界里，产权制度是决定经济效率的内生变量，民意调查应该成为产权制度的捍卫者，而不是改变产权的技术手段和堂皇的借口，道理很简单，产权归属不可以通过投票来改变。在此前提下，民意调查评价公共政策存在两个清晰的条件：

一是政治市场的存在和成熟。民意调查的过程即是集体选择的技术过程，并且构成集体决策依据，本质上看，没有政治市场，就无所谓政策选择，在一个没有选择的环境里，民意调查要么成为花瓶，要么就是帮手。按照公共选择理论，所谓政治市场，是人们参与公共活动（主要是政治活动）与其他政治个体和组织发生关系的总和（场所），政治市场中，个体选择行为由目标、备选方案、约束条件和选择规则及程序组成；基于“方法上的个人主义、经济人，以及看作交换的政治”假设⑤，信息的完备真实、利益公共性以及选择结果的强制性直接影响选择行为所导致集体决策的效果。类似于“市场调查”成为监测经济市场动向的工具，民意调查作为评价（监测）政治市场的技术手段和方法论，政治市场的存在及成熟构成其评价公共政策的先决条件。

二是技术条件，或者说民意调查业本身的行为规范和技术规范，包括行业中立、产品标准、过程恰当、信息畅顺等。西方民意研究史表明，民意机构具有塑造甚至误导民意的可能性，这种行为过程可能是显性的，也可能是隐性的，前者如调研机构本身的附属地位和利益驱动，抽样框及抽样失误，被访者对访问的问题不知晓或完全陌生，等等；显性行为大都为人为的行为，可以通过市场机制加以改善，隐性的行为则较为复杂，并且大都表现在技术层面上。约翰·扎勒对此有着深入的研究，结果发现民众在回答问题时具有历时不稳定性、回答效应和问题借辞效应三个特点，这些特点将导致民意调查结果与真实结果的差异。因此，尽管抽样调查及分析技术已逐渐成熟，但基于民意调查对象的特殊属性，调查的结果始终具有“可控制和感性”的成分。从这个意义上来说，民意调查具有监测公共政策的功能，而同时亦需要被社会所监控。

注释：

① Ｓｅｅ Ｓｕｚａｎｎｅ Ｍｉｃｈｅｌｅ Ｂｏｕｒｇｏｉｎ ＆ Ｐａｕｌａ Ｋａｙ Ｂｙｅｒｓ（ｅｄｓ），Ｅｎｃｙｃｌｏｐｅｄｉａ ｏｆ Ｗｏｒｌｄ Ｂｉｏｇｒｏｐｈｙ（Ｄｅｔｒｏｉｔ：Ｇａｌｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｉｎｃ．．1998）

②⑤ 王宏昌：《诺贝尔经济学奖金获得者讲演集（1978/1986）》，中国社会科学出版社1999年版，第 310、304页。

③ 郑方辉：《职称外语考试效应调查与评价分析》，《市场研究》2006年第7期。

④［德］伊丽莎白·诺尔·纽曼：《民意：沉默螺旋的发现之旅》，台北·远流出版事业股份有限公司1994年版，第301页。

（责任编辑陈孝兵）

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