铁路运输企业全面预算管理所存在的问题及对策

摘要：全面预算管理是铁路运输企业理顺管理秩序、提高管理效率、提升管理水平的行之有效的方法。文章阐述了我国铁路运输企业实施全面预算管理的意义，分析了当前我国铁路运输企业实施全面预算管理存在的问题，在此基础上，提出了相应的对策。

关键词：铁路；全面预算管理；战略

一、全面预算管理的内涵

全面预算管理利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定经营目标。因此全面预算管理不单纯是财务、会计或某个特定职能部门的管理，而是企业综合的、全面的管理，是具有全面控制约束力的一种机制。

全面具有全员、全方位、全过程的特点，全员指预算过程的全员发动，包括两层含义：一层指预算目标的层层分解，人人肩上有责任。另一层是企业资源在企业各部门之间的协调和科学配置过程，通过企业各职能部门和生产部门对预算过程的参与，把各部门的作业计划和企业资源通过透明程序配比，达到资源的有效配置和利用。全方位指预算金额的总体性，不仅包括财务预算，更重要包括业务预算和资本预算；不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动。全过程指预算管理流程的全程化，即预算不能停留在指标的下达，预算的编制和汇总上，更重要通过预算的执行和监控，预算的分析和调整、预算的考核与评价，真正发挥权威性和对经营活动的指导作用。

二、铁路运输企业实施全面预算管理的意义

从总体上讲全面预算管理是实现企业战略意图和资源配置的有效手段，针对铁路运输企业而言有着更深远的意义。

（一）提高铁路运输企业的市场竞争能力

铁路运输企业高度集中，统一指挥和半军事化的特点决定其长期处于计划经济管理模式，但随着运输市场竞争的日益加剧，铁路企业传统的管理理念已不能完全适应市场经济发展的要求，因此必须改变经营决策和控制活动的管理方式，坚持系统化的管理战略，注重经营行为的整体性，通过全面预算管理的实施，保证企业所有部门在企业总目标的指引下，提高经营效益，提高企业的市场竞争能力。

（二）协调各部门的关系，使其经济活动协调一致

铁路运输企业是一个庞大的组织，涉及车、机、供、电、辆各个部门，这些部门都具有相对的独立性，但又必须协调一致，才能保证运输目标的实现。在实现同一目标的过程中，其中的各个经营主体的利益取向是不完全一样的，各系统、部门效率或效益最大化不能保证总体效率和效益最优化，因而如何搞好各主体之间的协调就显得非常重要。而全面预算管理以目标利润代表企业整体的最佳经营方案，使各部门都能了解本部门在全局所处的地位和作用，通过企业预算，各部门可以经常对比，分析自身的业务活动与目标的差距，协调本部门活动与其他各部门之间的关系，从而达到经济活动的协调一致。

（三）强化铁路运输企业的监管

从1999年开始，铁道部发布了国有资本监管办法，各铁路运输企业也相应建立起监管体系，取得了一定的效果，但如何实现有效监管仍是一个棘手的问题。首先，目前的监管仍然是事后的监管、报表的监管、财务部门对自己的监管，游离于企业的生产经营之外，监管效果小是必然的；其次，信息不对称，监管者无法掌握被监管者的信息，不能及时、有针对性地发现和解决问题。而全面预算管理实现了事前预算、事中控制、及时调控、事后评价，把监控的重心从事后移到事中、事前来，被监管的企业向监管者信息透明，企业的生产经营活动都纳入全面预算管理体系，使企业各种形态资本的运动和周转处于受控状态。

（四）铁路跨越式发展战略的保障与支持

预算管理是一种战略管理，铁路跨越式发展战略是铁路经营的总括方针，预算对于铁路跨越式发展战略的实施非常重要。这是因为预算是铁道部进行资源配置的基础，同时它监测各路局业务运行过程，突出了铁道部、路局、站段及业务部门的工作重点，也是评价管理层的主要尺度。铁路跨越式发展是一个系统工程，需要一个全面的、协调的安排。全面预算管理是用战略的眼光预测未来，是企业内部管理控制的重要方法。它将各种管理手段融合起来，将不同方面的利益关系统一在一个完整的利益机制下，体现出管理的前瞻性和有序性，突出了企业经营的整体性和综合性。

三、铁路运输企业实施全面预算管理所存在的问题

铁路运输企业自2003年开展全面预算管理以来，全面预算管理在运输生产经营中得到了部分运用并取得了一定成效，特别是成本费用预算的普及面更为广泛。但由于全面预算管理涉及企业整个生产经营过程和环节，在推进的深度和广度上还需要在以后的工作中不断深化。

（一）对全面预算管理的认识不到位

全面预算是集业务预算、投资预算、资金预算、利润预算、工资性支出预算以及管理费用预算为一体的综合性预算体系，预算内容涉及业务、资金、财务、信息、人力资源、管理等方面，而铁路运输企业部分管理人员对全面预算管理还存在一些认识上的偏差。一是对预算的认识不足。实施预算管理后，很多单位普遍感到预算管理就是成本控制变了个花样，实质和以往没什么变化，资金预算、生产业务预算、人力资源预算、财务收入预算观念相对薄弱，简单理解为预算就是控制成本。二是对全面预算的“全面”二字理解不深。全员、全过程管理仍停留在口头上，关心和参与度不高，认为预算管理似乎是综合部门或者说是财务部门的事。三是传统思维和习惯作法弱化了预算的刚性。预算编制和执行过程反映尤为突出，其他业务收支等款源预算性不强，缺乏统筹协调。

（二）预算管理指标体系不健全，指标衔接和协调机制不灵

一是预算指标不细。指标间的互动性不强，预算编制的主要依据只是运输生产上的几个主要指标，指标体系未形成。二是铁路局层面的指标细化落实到站段真正形成纵横指标网络工作不到位。预算编制更多的侧重在静态预算上，预算执行中指标间的互动和相互影响关注较少，动静结合管理较差。三是预算的协调沟通不够。预算粗放问题较为突出，主要反映在财务部门与劳资、计划尤其是生产部门和站段间的协调沟通不足，影响到预算的可靠性和执行结果。

（三）预算管理责任主体落实不到位影响预算兑现

由于铁路固有管理模式的影响，客观上带来了推进全面预算管理工作中还存在权责不匹配、责任不明晰的问题。全面预算管理要求全员全过程管理，必须使各级各部门承担相应的管理权责。从铁路局层面看，主要是客货运及其他生产业务部门承担增收节支的责任没有真正到位，管生产不管经营和成本的问题比较突出，尤其是如何更充分地发挥铁路局各业务部门在预算体系中的作用，有效、准确地落实其在全面预算管理过程中的权责。从站段层面看，预算的分解细化不够，强本减末、排序保重点措施不到位，预算实质上留硬缺口现象还在一定程度上存在，预算兑现率较低。

（四）预算执行情况分析不及时、不深入

财务收支动态及时分析不够，事后分析较多，主要是业务信息和财务收支信息滞后，基础工作和管理手段不适应。对运输生产方面情况了解掌握不够，在财务收支预算节超情况分析上如何发挥好生产部门的优势，使预算与生产更紧密衔接，合理调整财务预算，这方面的工作还有待加强。

四、铁路运输企业实施全面预算管理的对策

（一）提高对全面预算管理的认识，强化预算观念

首先，要加大宣传力度，让员工了解铁路面临的形势，了解铁路跨越式发展要求，增强职工主人翁责任感和紧迫感；各级各部门要真正理解全面预算管理的内在要求，真正做到认识到位、决心到位、措施到位。全面预算是全员参与的预算管理，预算管理不只是财务部门的工作，而是整个企业内部各项资源的整合，它的系统性和战略性要求企业管理、生产等各业务部门人员共同参与，仅仅依靠财务部门，是不可能单独完成预算管理重任的。其次，要强化预算观念，尤其是各级领导和各级部门管理人员对此要有清楚的认识。路局、站段两级及其部门必须将所有经济事项均纳入预算管理，才能真正体现出预算管理全员和全过程，才能真正建立起预算管理链，才能真正体现精细管理。

（二）强化预算管理协调沟通功能，充分体现预算管理的目标性要求

一是要强本减末。成本预算分类分项的安排要体现与生产的协调，按优化成本结构，落实强本减末要求，突出保基本运输生产、保安全和保重点，做到有保有压。二是要统筹协作。各项预算要相互配套衔接，客货发送量、周转量、收入率等预算，通过指标细化确保运输收入和营业收入预算实现；各系统各部门和各单位的支出预算要按照总预算的要求，通过各项任务指标的细化落实到生产过程以确保总预算不突破，做到分项预算与总预算的衔接；强化预算执行过程中动态的协调机制，真正做到用预算指导和约束生产各环节，充分发挥预算管理作用。

（三）建立一套科学、合理、全面的考评指标体系和正确评价预算执行者的业绩

考核指标应包括四类，即预算执行结果类指标、预算编制类指标、预算调整类指标和预算执行情况分析类指标。其中预算执行结果类指标的权数最重，包括定量指标与定性指标。全面预算管理委员会对各责任预算主体设定考核指标时，要按照铁路局全面预算管理指标体系，以及铁路局内各级职能部门、生产单位的性质和权责，根据指标完成的可控性原则，确定与各责任主体相对应的考评指标。采用综合评分法，根据考核指标在指标体系中的权重，给每个指标打分，再通过加权计算得出综合分数，最后按综合分数划分不同的等级，落实不同程度的奖惩。实行分配制度的改革，将工资与预算考核结果挂钩。采取岗位工资为主、绩效工资为辅的分配制度。工资结构包括岗位、年功、绩效、技能等四个部分。对职工进行工资分类管理，管理人员实行岗位绩效考核，生产人员根据工种实行不同形式的全额计件工资。各类人员易岗、易薪，薪随岗变。铁道部对铁路局的工资管理应从直接管理转向宏观管理，取消铁路局工资计划总额管理，将工资分配纳入预算管理。做到考核结果与预算责任主体负责人的政绩、工资奖惩挂钩，使预算真正地起到激励作用。

（四）认真落实预算管理主体，使成本有序可控

落实责任主体，重点是强化业务部门在经营管理中的作用，把责任体系扩展到经营、成本管理方面，要对安全、生产负责，也要对经营和成本管理负责，体现生产与财务预算更紧密结合。首先，根据成本费用构成的具体情况，划分类别实行分级管理。运输总支出扣除折旧、付费、工资及附加、长期贷款利息等相对固定的项目后，将其他费用按项目分解到各系统（部门）。其次，将划分的费用细化分劈，根据需要按照全面预算管理的程序编制安排站段的费用预算，将有限资金安排在最急需的方面。再次，预算执行中，由于生产组织等方面情况的变化确需调整站段预算或者确需安排站段临时性工作任务时，原则上应在本部门支出预算内安排。最后，预算执行结果实行对业务处和站段双向考核。通过落实预算管理责任，有利于改变业务部门重生产指标轻效益指标的状况，突出财务预算的指导作用，通过强化考核，引导运输生产组织围绕全局经营目标和优化成本结构来进行；有利于完善支出预算的约束控制机制，加强成本的控制，促进站段生产组织、劳动组织的优化，修旧利废、修程修制改革的深化，提高成本控制的自觉性。

（作者单位：西南交通大学经济管理学院；成都铁路局党校）

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