包容性发展:中国城市化的导向选择

摘 要：包容乃是城市社会整合的核心,包容性发展的目标是在有序的城市化中达到社会的重新整合，以包容性发展为导向的新型城市化应是中国的必然选择。在我国城市化推进过程中应当尊重城市化的社会系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城市化过程的“人治”色彩，以法治原则处理城市化中经济、政治、法律之间不协调和系统失衡问题；应当通过全方位改革，打破行政权力对城市化过程的垄断,彻底消除不利于包容性发展的一切排斥性规章制度，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。

关键词：包容性发展；城市化；社会系统；进化

中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)11-0064-09

作者简介：何景熙，四川大学人口研究所所长、教授 （四川 成都 610064）

一、引 言

改革开放以来，我国以城镇数量增多、地域扩展、人口规模扩大为主要特征的城市化进程不断加速。1978年我国城市（包括镇）人口1.724亿，在总人口中占比 17.9 %； 2010年（第六次人口普查）城市（包括镇）人口6.66亿，占比49.69% 。三十年来的城市化与工业化相辅相成，共同促进了我国经济社会现代化发展和综合国力的提升。但是，也要看到，作为一个人均收入超过3000美元，城市化率近50%的发展中国家，中国正处于城市化发展的十字路口。为避免重蹈许多发展中国家“低水平陷阱”之覆辙，我们应当在反思以往城市化历程的基础上，重新审视其发展的导向和目标模式并做出合理选择。

1980年代以来，学术界关于我国城市化的讨论多侧重于城市（镇）人口规模、空间布局及其与经济效益的关联性问题。例如，城市化是以大中城市或是小城镇为主导，抑或多种类型并存更具规模收益等。近几年的研究则进一步从社会、生态环境等综合因素考虑城市化发展，如提出新型城镇化，立足于解决二元经济结构矛盾，促进城乡统筹，实现农村剩余人口自愿入城、诱致性制度跟进、宏观调控下有序转移和二阶段渐进等等①。这些研究的学术贡献毋庸置疑。但被研究者们忽略的重要问题是：我国城市化的最终目标及其导向是什么？具体而言，是包容人的城市化或是排斥人的城市化？

近期，陈锡文先生提出了 “切实解决‘人的城市化的问题’”的看法冯蕾、李金桀：《城市扩张：边界在哪里？》，《光明日报》2011年4月1日第5版。。张鸿雁认为应当反思既往城市化实践，并在此基础上提出了对我国城市化理论作本土化重构的设想张鸿雁：《中国城市化理论的反思与重构》，《城市问题》2010第12期。。笔者认为，重构我国城市化发展的本土理论绝不能回避我国城市化的最终目的及其导向问题，相应地，探讨作为社会系统问题的城市包容性发展(inclusive development)的机理则十分必要。为此，本文拟采用现代社会学社会行动系统论（以下简称社会系统论）原理与方法对此问题作出解析并提出相应的对策思考。

二、社会系统论视野下的城市化机理

（一）帕森斯的社会系统论原理概述

社会行动系统论（以下简称社会系统论）是现代美国功能学派社会学家帕森斯创立的理论模型。其基本原理是将社会视为与生物有机体相类似的、相互依存、自我平衡的系统。帕森斯认为，社会的特定制度和结构凭籍满足系统“需要”、解决系统重复出现的问题来维持或重建平衡。系统平衡是指“社会生活有成为并保持一种功能性整合的现象之趋向。社会系统中任何一部分的变化将会导致其他部分相应的变化。虽然初始的变化会产生不平衡，但是各部将会发生分功能的调适以便再造出一个整合的、相适应的和较为稳定的系统” GeorgeA .Theodorson & Achilles S. Theodorson(eds).，A Modern Dictionary of Sociology，New YorkThomas Y.Growell Co. 1969,p.167.。

基于上述原理，帕森斯从抽象层面构建了一个解析性框架——“四功能范式”，简称AGIL范式，即所有社会系统的平衡都面临四大问题或需要，即适应（A）、达标（G）、整合（I）、维模（L,维持模式）。如下图1所示，社会系统被分成四部分；每部分各代表一个功能的系统问题。每一部分以开头的大写字母为代表，形成一缩写词——AGIL构成的方块。AGIL显示出社会系统存在和发展须解决的四大问题或需要。

在图1中，左上部分A代表“适应”。帕森斯认为这是指保障从环境得到足够资源（resources）并通过系统对这些资源进行分配的问题。若把一个国家或者地区当成一个社会系统，那么“四功能范式”分析则将经济（物质生产、福利）作为一种适应其需要或解决保障获得充足资源的问题的子系统。图式的右上部分G代表“达标”，系统需要动员它的资源和能力以便达到系统的目标并建立优势。帕氏认为达标在具体的社会层面与政治关联——权力性质和决策手段及其运用。帕森斯认为图式的右下部分I代表系统的整合功能。整合意味着需要在系统内部各行动者或单位之间协调（coordinate）、调整（adjust）和规制（regulate）关系以便保持系统的功能。社会整合是系统运行的核心，法律功能在于确立社会规范，因而法律能够满足社会整合功能之需要。AGIL图式中左下部分为第四种社会系统L——需要维模，即潜在的（或隐性的）模式维持－应付紧张功能（简称维模）。帕氏认为，维模解决两大问题：其一，需要达到充分激励行动者在系统中发挥作用或维持特定模式；其二，需要提供内部应付紧张的机制。社会价值观的建立和传递以保持系统既定的运行模式并保证系统内人的行动的一致性。他认为，社会价值观的传递一般是由家庭、宗教和学校教育来实现的。

应当怎样理解帕森斯的社会系统理论原理？著名社会学家丁学良在《华人社会里的西方社会科学——误解的三个根源》一文中指出：“帕森斯的行动理论的系统分析模型和社会理论中的其他系统论一样，都旨在以‘多因素同时相互作用’的原理，取代古典的单线因果关系观，来解决复杂社会过程的动力学分析难题……。AGIL之间存在着同时性的、多向的相互交换即相互依存关系” ② 丁学良：《华人社会里的西方社会科学——误解的三个根源》，《香港社会科学学报》1977年第10期。丁学良强调，互动系统论和AGIL范式是帕森斯对社会实体一定方面的分析性的抽象，而非指实体本身。具体的社会实体都融合多种功能需要(functional needs)，只是在分析的意义上，才可以说某一系统体现着A或L。比如，贸易公司不但要经营(A)，也要设立公司长远目标(G)，也要搞好内部团结(I)，也要进行职业道德教育(L)。所以，一种（抽象化的）机能贯通着多种实体，而一个实体涵盖着多种功能。区别抽象系统和经验实体是弄清帕森斯系统分析的一个关键，否则将难以理解为什么本是合在一起的被分开了，而本是分开的却联系在一起②。帕氏及其学生尼尔•斯梅尔瑟对经济和社会之间关系的系统论分析便是试图“解决复杂社会过程的动力学分析难题”一个典型案例。

帕森斯在与其学生尼尔•斯梅尔瑟合著的《经济与社会》一书中运用社会系统论原理和AGIL范式分析了经济和社会之间关系。作者强调，经济是社会大系统的一个子系统，经济学理论不过是社会系统理论的一个特例。在帕森斯看来，所谓经济理性——人的自利性和利益最大化——不过是系统内部各子系统相互调适而形成的价值观。所以经济理性并不是独立的，而是经济子系统与其它社会子系统相互协调的产物，即适应于从社会化分出的经济子系统的一种价值系统，它在经济过程中制度化，并在扮演经济人角色时完成人格的内化［美］塔尔科特•帕森斯、尼尔•斯梅尔瑟：《经济与社会》，华夏出版社1989版,第265-278页。。

帕森斯等指出，经济子系统的功能在于它解决了社会系统的调适问题（功能需要）。经济系统与社会的其它三个子系统——政治（权力的目标决策与实施）、法律（整合）、维模（家庭、教育、宗教传递价值观）——相互交流并各据大系统需要而分工合作、协调运行。他们强调，社会系统的运行是否正常，不仅在于四个子系统功能需求的满足，而且还取决于子系统间的交流正常与否。如某一子系统的输出满足其他子系统的需要，而且它本身的需要又能通过子系统的输入得到满足，那么子系统之间就存在正常的对流式交换的边界关系。从图1可见，四个子系统各有一条边界同其他三个子系统发生两两交流关系。帕氏强调，社会系统内各部分须维持清晰的边界（boundary-maintaining）——某一子系统在其边界范围内保持着与其它子系统相区别的特征而不至功能混淆，是维持社会系统正常运行的前提条件。帕森斯认为社会系统论原理和AGIL范式不仅可以用于分析社会系统如何达致平衡的静态问题，而且能够分析社会系统怎样进化的动态问题。在《社会：进化与比较的观点》TalcottParsons,Societies：Evolution and ComparativePerspectives,EnglewoodCliffs .J.:Prrentice-hall,1966.、《进化的普遍性》TalcottParsons,Evolutionary Universals in Society.American Sociological Review，Vol. 29, 1964.两篇文章中，帕氏采用AGIL图式阐明系统内各部分通过调适相互满足功能需要导致整个系统进化的动力机制，即沿着分化（A）→适应性升级（G）→包容（I）→价值观概(括)化（L）的方向演化并产生新的系统平衡的过程（见图2）。

从图2可见，帕氏首先将分化视为一种应付外界因素对系统内部的冲击或者视为对适应需要的反应，即AGIL范式中的A（适应）部分。其次是适应性升级——系统内部各部分面对变化，重新相互调适，即通过适应性能力的提升，满足达标（G）需要。再次，通过适应性升级，逐步消除社会以往将对部分人的排斥、歧视，即对所有社会成员在平等基础上的社会包容。按照以帕森斯为代表社会学功能学派的观点，包容是社会达到在新整合基础上的社会系统平衡之核心。最后，当其包容不仅在行为上而且在观念层面上得到社会普遍认同之时，价值观的概化便有了新的维模（L）功能。帕森斯认为，从分化开始的一系列内部反应和调适便是沿A→G→I→L方向的一个逐步调适、不断重建平衡系统有序进化的过程TalcottParsons ,Societies：Evolution and ComparativePerspectives,EnglewoodCliffs .J.:Prrentice-hall,1966 p.22.。

依据上述系统进化原理，我们将一个国家城市化中包容性发展定义为：作为社会系统的城市应对外来人口（主要是农村人口）的加入，通过系统内部的调适以及相应的系统进化达到城市社会重新整合的过程。据此，我们把包容性发展分为四个阶段：（1）城市开放并接纳外来人口（在发展中国家主要是农村人口）定居；（2）城市的外来人口及其后代在职业准入、公共服务、社会保障等方面享有同原住民法律上和事实上的平等待遇；（3） 所有外来人口均被认同为市民，即他们不再因种族、年龄、性别、文化程度、宗教信仰或出生地而被排斥于城市生活、工作和公共事务之外；（4）包括外来人口在内的所有市民具有相同的价值观和行为模式。

下文中，我们将通过相关案例解析城市化中包容性发展的系统动力机制。

（二）城市化的社会系统论解析：以欧美和拉美国家为例

依据帕氏的上述原理，城市化绝非单纯的乡城人口的空间移动过程，而是由于异质性资源（人口和物化资源）的输入，城市系统由失衡到平衡重建的社会进化过程。从社会整合的角度看，这一进化具体表现为由城市排斥型向包容型的转变。据此，我们将世界各国的城市化分为两种类型：一种为有序型城市化；另一种为无序型城市化。

前一种模式是，城市一边吸收农村人口和外来移民，一边通过系统内部经济、政治、法律和价值观的相互调适并满足适应、达标、整合、维模的功能性需要，最终完成分化－适应性升级－包容－价值观概化的有序的演进过程。18至19世纪的欧美国家大体经历了这一过程。 以英国为例。从1750-1851年间，英国城市化人口占比由10％提高到50％，到1881年占比达到72％，即用了130年时间完成国家的城市化。“一旦城市化进程开始，市场力量势必把更多的人口与工业吸引到城市里来。工业之所以被吸引过来，是因为城市能够以大规模占有本地市场，提供熟练和非熟练的劳动力，便于利用辅助工业各种形式显示出聚集经济的优越性。”［英］K•J.巴顿：《城市经济学》，上海社会科学院城市经济研究室译，商务印书馆1984版，第128页。英国的城市化不但与工业化同步而且同政治、法律、社会价值观相协调：英国城市化的早期，大量人口进入城市，移民劳动者的工作、生活、居住条件恶劣；贫富差距很大；城市贫民区环境恶化、瘟疫流行、人口死亡率上升。政府曾一度通过《定居法》歧视和限制外来人口。但是，这种状况并未长期持续：当外来人口涌入城市这一异质性因素导致分化并使城市系统运行失衡，系统内部的适应性升级——应对失衡的调适机制开始发生作用。以政治和法律领域为例。在民主政治体制下，英国议会和行政当局不可能无视城市市民，特别是新移民阶层的诉求和社会各界舆论压力。英国议会于1795年通过了《贫民迁移法》消除了对贫困人口流入城市定居的限制和歧视。1824年又通过了为贫困无助者提供居住和工作的《济贫法》修正案； 1848年、1875年两次通过《公共卫生法》正式建立了为救助城市贫困人口的济贫院制度。针对城市经济、社会、环境问题，自1866年起英国议会陆续通过了《环境卫生法》（1866年）、《城市住宅规划法》（Housing Town Planning ete.Act,1909）、《工业分布法》（1945年）、《新城法》（1946年）、《城乡规划法》（1947年）、《国家公署和乡村通道法》（1949年）、《城镇发展法》(1952年)。迄今为止，英国共计颁布有关城市的法律40余部。1950年代以后，英国发展成为向全民提供从“摇篮到坟墓”的全面社会保障的福利国家。该国社会保障制度向居民提供基本生活保障、医疗服务、符合体面生活的住房以及教育服务等等。在当今的英国城市居民人人平权、福利共享，已成英国全社会共享（概化）的价值观。这样我们看到，通过近两百年的社会改革，即系统内部的不断调适，最终英国完成了由排斥型城市向社会整合度很高的包容型城市的有序转变。

美国作为一个传统的移民国家，其城市虽然在对外来人口的排斥性上稍逊于英国等欧洲国家，但是早期对黑人、有色人种在职业准入、就业、居住等社会待遇的排斥和歧视仍相当严重。同样，美国通过民主制度下近百年的社会和社区改良运动，特别是1960年代马丁•路德•金领导的民权运动及一系列法律、社会和行政方面的应对性改革措施，不断进行社会系统内部的调适，最终实现了向包容型城市的转变。

再看后一种无序型的城市化。这一类型的特征是，在一个很短时期内大量外来人口涌入城市；城市系统的经济、政治、法律和价值观等各个部分难以迅速应对和相互调适，因而导致内部发生功能紊乱，阻碍了从分化到价值观概化的有序演进过程。以拉丁美洲国家（以下简称拉美国家）城市化为例。二战后，拉美国家开始了高速城市化进程：城市占比由1945年的39%提高到2008年的79%；其中阿根廷、乌拉圭、巴西等14个南美国家的城市人口占比高达83%，已达到甚至超过欧美发达国家的水平。这就意味着拉美国家只用了五、六十年的时间完成了英、美国家用一百到两百年才走完的城市化过程。拉美国家的城市化，系由农村大土地（大庄园主）所有制对农民的排斥和政府执行经济赶超型的“进口替代战略”对农民的吸引这一对推力——拉力所致。这种人为推动的、非自然的城市化模式之无序性首先表现为，拉美的工业化与城市化不同步，例如2000年拉美工业化水平30%，城市化率却达到了75%，于是城市就业机会不足，失业问题严重、贫富悬殊加剧等社会问题凸现，如1998年以来，巴西维持10%以上的双位数失业率，其基尼系数更高达0.6。其次，人口高度集中于少数大城市和特大城市（如智利44％的城市人口集中在圣地亚哥；阿根廷、乌拉圭两国首都人口分别占城市总人口的45％和52％。）引发严重的“城市病”：交通拥挤、住房短缺，环境污染、犯罪率高、基础设施老旧、供水不足、“贫民窟”密布等问题。最后，拉美国家的议会民主制度尚不成熟，政变时有发生，政权更迭频仍，由此导致法律和行政系统应对急剧城市化带来的诸多社会问题举措失当。以社会保险为例。自1980年代起，许多拉美国家仿效“智利模式”进行社会保障体制改革，将社保完全推向市场和个人储蓄，意在消除国家管理体制下的分配不公，结果却产生了新的社会不公问题，助长了新的“增长性贫困”问题，对城市底层贫民打击尤为沉重。从表面看，拉美国家在城市化过程中并无限制外来人口入城的制度，但实际情况是，在多数拉美大城市，一边是城中心光鲜亮丽的街市、豪华建筑和整洁的富人住宅区；另一边则是城市周边的简陋、破败、肮脏的贫民聚居区，这种“贫民窟包围城市”的二元对立景观，不过是以往城乡二元结构在大都市的复制品而已，这意味着它仍然是缺乏包容的地方，外来的、贫困的人口很难对这样的城市产生认同感、归属感，更不用说形成全体市民共享（概化）的价值观了。因此，从根本上讲，拉美城市化并未解决城市社会由排斥性向包容性转变的问题。

若以帕森斯社会系统进化论审视拉美国家的城市化，则不难发现：其一，工业化与城市化不同步导致城市系统内部面对大量移民人口带来的异质性变化，不能以内部各子系统的功能分化加以及时应对，以满足急剧变化中的各个部分的功能需求，特别是经济方面的需求,严重失业和贫富悬殊现象存在便是明证；其二，行政和法律子系统缺少应对由于失衡产生的社会问题（如各种“城市病”）的调适功能致使以重建平衡为目标的适应性升级受阻；其三，“贫民窟包围城市”现象说明，拉美国家城市仍然存在二元对立和排斥，即未能满足系统的整合功能需要，导致城市包容性缺失；而包容性，正如帕森斯指出，乃是一个社会系统进化之核心标志；其四，如前所述，在缺乏包容性的地方，难有全体居民价值观的共享与概化——缺少了维模（应付紧张—模式维持）功能的城市，不会形成一个有序而和谐的社会系统。

上述比较分析为我们提供的启示是：健康的、有序的城市化过程应是一个由包容性逐步取代排斥性的社会系统内生（自然）的进化过程。惟其如此，完成此过程不仅需要足够的时间而且必须尽量减少外生的、急功近利式的干预。

三、中国城市化：从排斥到包容的演进

（一）改革开放前后的城市化

一般而言，一国的城市化都发生于城乡二元结构的框架内。中国也不例外。中国城乡二元结构下的城市化至少可以上溯到1840年。清代中期到民国时期的中国，一边是以传统农业为主的自给自足的乡村社会，一边是与国内外市场相连接的工商业为主体的城市（包括市镇）社会。著名经济学家杨小凯在其论著《百年中国经济史笔记(从晚清-1949)》中指出，1900到1938年由于城乡之间人口移居基本上是自由的，中国城市化水平发展加速。城市人口增长率是总人口增长率的两倍。1938年中国5万以上人口的城市总人口是2730万，占5亿人口的5-6%。由于城市化可以将一个大分工网络所需的交易集中在一点上进行，因而大大改进交易效率，促进分工的进一步发展，所以城市化的长足发展是民国经济发展的主要推动力之一。二战开始时，全国共有92个城市对外开放，铁路和汽轮将这些城市与外界联接。新的职业和中外企业在这些城市发展起来。工业增长率在整个1912—1949年间，平均增长率为5.6%杨小凯：《百年中国经济史笔记(从晚清到1949)》，澳大利亚莫纳什大学，超边际经济学网站（）。。据著名经济史家吴承明先生估计，1933年非农业部门就业人口为3900余万人，主要分布在城镇；“1905-1938年119个大中城市的人口增长年率达15％，为人口自然增长率的十数倍，可推断其中不少是移来的农村人口”吴承明：《中国现代化：市场与社会》，载《论二元经济》，生活•读书•新知三联书店2001年版。。

需要指出，1949年以前，由于战乱和国家不统一等因素，城市几乎不存在对外来人口的排斥性制度障碍，乡-城人口可以自由流迁。无论中国沿海或内陆的二元结构下的乡-城人口迁移与城市化都是在国内市场与外界相连接，以产权私有制为基础，要素资源（土地、资本、劳动力）能够自由流动（外生性干预小）的条件下的内生性演进过程。

1949年建国后，我国仿效苏联发展模式，于第一个五年计划（1953～1957）期间通过政治运动和指令性手段，推行农业合作化、农产品统购统销政策，通过工农业产品间 “剪刀差”，剥夺农村剩余，以利集中资源，推进以重工业发展为重点的工业化。工业化初期，城市表现出一定的开放性与包容性，吸收了数百万农村人口加入城市产业工人队伍，故城市化率（即城市人口占总人口的比例）由1949年的10.64%上升到1958年的16.2%。但是这种开放和包容十分短暂。1958年1月国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》，对农村人口入城定居做了严格限制，这是城乡隔离的二元户籍制度的开端，加上以后出台的一系列法律、法规、政策等制度安排最终确立了中国特殊的城乡二元结构——“中国被切分成（城市和乡村）泾渭分明的两大板块，形成发展中国家特有社会状态”最早指出中国特殊的“二元社会结构”的两位学者郭书田、刘纯彬在《失衡的中国》）一书中列举了构成“二元社会结构”的14项具体制度安排，即户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻制度等等（参见郭书田、刘纯彬《失衡的中国》，河北人民出版社1990版，第7-8页）。。在特殊城乡二元结构下，从1958年起到改革开放前的1978年，城市的排斥性特征凸显：不但关闭了农村人口入城大门（少量上学、就业的大中专学生、复员转业军人除外），而且在1960-1962年和1968-1977年还两度出现城市（2600万）人口“压缩”回乡和（2000万知青）“上山下乡”的“逆城市化”现象。其结果是到1977年，中国城市化率仅17.6%，只较1958年上升1.4个百分点。其间，城市化实际上处于停滞状态。

从社会系统论的角度看，这种强大的行政权力主导的二元制度安排，导致长久以来中国城乡社会子系统同质化的自然演进过程中断，形成两个子系统彼此隔绝的，互不交流，且整个大系统（国家）又与外界（其他国家）缺乏交流的格局。从城市子系统看，由于缺少输入农村人口带来的异质性变化而不能产生系统内的功能分化，相应地，从分化到价值观概(括)化的系统进化过程则无从谈起。从农村子系统看，集体经济制度下高生育率和人口急剧膨胀导致人-地关系紧张：劳动力严重过剩而又找不到出路使农业“内卷化”（边际劳动生产率下降），进一步强化了农村的自给自足与贫困化。在这种状况下，农村子系统内不可能产生分化，因此其“无序”状态比城市更甚。

改革开放以后，自80年代中期起，国家逐步放宽对乡-城人口流动的制度限制，特别是1992年邓小平南巡讲话确立了中国社会主义市场经济发展导向后，引发数以千万计农村劳动力流动的“民工潮”。 “民工潮”显示农民流动更加自由。于是，我们看到，改革以来乡－城户籍、迁移、就业制度经历了“离土不离乡”到“允许农民自带口粮进城、进镇务工经商”、“农民可以到小城镇定居”，再到“农民可以自由到城市务工经商”的演进过程。随着城市（尤其是东南沿海城市）工业、服务业的急剧扩张，对劳动力的需求增加，乡城之间流动与迁移人口已从90年代的1亿多，增加到2010年的2.2亿。

改革后，亿万农民离乡进城务工经商的人口流迁潮成为我国城市化加速的主要动力。对农村而言，一方面促进了农村劳动力非农就业和工资性收入增加，改善了部分农户的经济状况；另一方面也带来了农村职业分化和贫富差距扩大。这种分化现象正是系统进化的开端。允许农民进城的重要意义还在于它在城乡分隔的制度性藩篱上打开一个缺口，由此而来的人口流动使两个子系统“活”起来并使城乡两个子系统交流、融合乃至一体化成为可能。这也为城市化进程中包容性发展淡定了基础。

对城市而言，农民进城也使城市系统运行发生变化。对一些城市的社会调查显示，进城农民工从最初只能从事苦、累、脏、笨、险之类的工作，到目前成为城市工业（主要是制造业）、商贸和服务业的主力军，即他们在城市中的经济和社会地位已经发生了重大变化；相应地，城市市民对进城农民工的态度也从排斥、冷漠，到一定程度的接纳，乃至将其中部分人视为不可或缺者；而政府的政策则从最初允许 “暂住”（短期居住），到长期居住，再到按一定条件入城定居并最终成为城市户籍居民；从只接受农民工入城就业，到允许其子女入城就学。从2003年起，国务院批准重庆、成都等若干城市为城乡统筹综合配套改革试验区。改革试验城市通过统筹城乡户籍、社会保障、基本公共服务和农村产权制度改革，实现农村人口从身份到福利的与城市人口一体化。从近期的一些城市实践结果看，这一改革试验对于从制度上减少城市排斥性增强包容性产生了积极效应。事实上，近30年在乡下人和城里人的社会交往和磨合过程中，部分入城者的心理、行为、价值观正逐渐与市民趋同。这些经验事实显示，改革以来我国城市正在经历以包容性发展为导向的系统进化过程：农民离乡进城（分化）→农民工在城市就业和暂住（适应性升级）→农民工及其家属在城市定居并被市民认同（包容）→农民的举止、心理、行为与市民逐渐趋同（价值观概化）。

（二）近期城市化：面临新问题

但是，应当看到，由于存在以下问题，以包容性发展和城市整合为目标的我国城市化过程尚未完成：

2010年我国城市化率接近50%，仅及英国1851年工业化完成时的水平。而要真正完成城市化过程，即达到发达国家目前75-90%的城市化率，未来数十年城市化包容性发展的难点仍然是如何将4亿以上的“巨量（农村）人口”整合为城市市民。

由城乡二元制度性分隔导致的城市社会包容性缺失问题仍然突出。其一，近期在城市化加快的同时，城乡居民收入差距并未缩小反而有扩大之势。国家统计局的数据显示，我国（扣除通胀因素后的）城乡人均收入比由1999年的2.64上升到2009年的3.35；其二，城市化中占用农村土地引致的农民失地、失业、社保等影响社会稳定的因素依然存在；其三，多数进城农民仍然只是“半个城里人”，他们在住房、养老、医疗、失业等社会保障以及子女入学、就业仍未能享有与市民同等的权利；其四，由于上述原因，多数进城农民家庭成为城市贫困阶层，这也是近年来城市人口贫富差距拉大的重要原因（据国家统计局的数据计算，2009年分别占城市家庭10%的最高和最低家庭的人均收入之比为9∶1）。

城市化的发展导向，即究竟是以“人的城市化”还是“人为城市化”为目的的问题仍未解决。“人为城市化”，究其实质是依靠政府行政权力而非市场的力量推动城市化，具体表现为，其一，中小城市摊大饼式城市扩张，形成“有城无人”的格局。据中国社会科学院《2009年中国城市发展报告》的数据，2001-2007年我国地市级以上城市市辖区面积增长70.1%，但同期人口却只增加30%。其二，行政权力和部门利益主导城市化，往往忽视有序的城市化是需要足够时间方能完成的内生过程，故在规划、投资、征地拆迁和工程建设上表现为急功近利、贪大求快，甚至为城市扩张不惜大量负债。据国家审计署的审计工作报告披露，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额达10.72万亿元，占当年GDP的1/4，其中（与城市化相关的）市政建设、交通运输、土地收储支出的负债额为6.4万亿，占总债务的72.1%；一些城市政府甚至违法违规圈占周边农用地和宅基地，扩建商住区和工业园区。而拉美城市化模式的教训正是，“人为城市化”必定导致城市化与工业化脱节且政治、法律等相关配套措施又不到位，难以实现城市经济的包容——为进城人口提供充分就业机会和社会福利；其三，长官意志主导市政管理，往往不顾城市现实的经济条件和民生需要，盲目追求“光鲜亮丽”的“国际大都市”市容，对城市贫困群体从事非正规就业活动进行种种排斥和限制，甚至动用暴力驱赶，引发群体性事件。这些现象表明，阻碍城市化的包容性发展的因素亟待消除。

按照前述包容性发展的阶段划分，我国尚未达到城市化的第二阶段的目标：“城市的外来人口及其后代在职业准入、公共服务、社会保障等方面享有同原住民在法律上和事实上的平等待遇”。因此，通过城市系统内部的调适和适应性升级实现新的社会整合，并最终完成包括外来人口在内的所有市民行为模式和价值观认同过程，还需要相当长的时间。

面对上述新问题，笔者以为，将包容性发展作为新型城市化的导向，应是中国的必然选择。

四、结论与思考

（一）城市化是一个社会系统运行过程。有序的城市化是城市社会系统在引入异质性人口后通过系统内部的调适以及相应的系统进化，重新实现系统平衡，即城市社会再整合的过程。包容乃是城市社会整合的核心。包容性发展的目标是在有序的城市化中达到社会的重新整合。

（二）各国城市化经验和教训表明：健康的、有序的城市化应是一个由包容性逐步取代排斥性的社会系统内生（自然）的进化过程。完成此过程不仅需要足够的时间而且须尽量减少外生力量的干预，“欲速则不达”。拔苗助长无助于城市化的包容性发展。

（三）改革以来的中国城市化是城市包容性逐渐替代排斥性的系统进化过程；但迄今为止，行政权力主导下的城乡二元制度仍然是制约城市化包容性发展的主要障碍。

（四）以包容性发展为目标的新型城市化是中国的必然选择。促进城市化包容性发展，从决策层面上讲，须实现城市化发展导向的转变：以“人的城市化”代替“人为城市化”。为此，应当尊重城市化的社会系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城市化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、法律之间不协调和系统失衡问题。作为转变导向的第一步，应当实现城市化发展决策过程的公开化、透明化。从政策层面上讲，须通过综合改革，实现由单纯“管理人”到“服务人”的政策转变。当前最为迫切的改革措施是，彻底消除不利于包容性发展的一切排斥性规章制度，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。

（五）以包容性发展为目标的城市化是关乎市民切身利益的社会系统工程。因此，应当借鉴欧美国家城市市民自治的经验，从制度上保证城市发展规划、预算、投资和管理实施过程的透明性、可监督性以及执行机构的独立性，特别要保证市民的广泛参与和有效监督。现阶段，从制度改革入手，打破行政权力对城市化过程的垄断，尤为重要。

（责任编辑：薛立勇）

China’s Urbanization toward the Inclusive Development：

A Study in the Theoretical Perspective of the Social System

Evolutionary Model

He Jingxi

Abstract:This paper argues that China is facing re-selection of Orientation of its Urbanization. In the theoretical perspective of T. Parsons’ Social System Evolutionary Model， author points out the problems in the development of China’s urbanizationbased on analysis of the experiences and lessons of the urbanization from European and American countries and Latin American countries .The paper concludes that the inclusion is the key of the social integration of the cities. The goal of the inclusive development of urbanization is to achieve social reintegration in orderly urbanization. China should make the inclusive development-oriented urbanization as its inevitable choice. Author’s suggestion is that the endogenous mechanisms of the urban social system should be taken seriously, leading to gradually reduce and even eliminate the process of urbanization of the "rule of man" to the rule of law in dealing with disharmony and systematic imbalances between urbanization, economic, political and legal. Furthermore, the paper recommends that the administrative monopoly of the urbanization process must be dispelled by a comprehensive reform, especially all the exclusive rules and regulations in urban management, making the urban poor enjoy de facto equal rights.

Keywords:Inclusive Development； China"s Urbanization；Orientation； Social System； Evolution

收稿日期：2011-07-08

 本文系作者主持的国家教育部人文社会科学规划基金项目“统筹城乡综合配套改革下的区域城镇化道路：成渝试验区实证研究”（项目编号：10YJA790067）的阶段性成果。

① 参见曹萍《新型工业化、新型城市化与城乡统筹发展》，《当代经济研究》2004年第6期；陈永国《积极推进新型城市化：基于新型工业化的分析》，《商业研究》2006年第16期；杨帆《新型城市化及其评价指标》，《理论学习》2008年第9期；肖金成《中国特色城镇化道路的内涵和发展途径》，《发展研究》2009年第7期。

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