促进内蒙古现代服务业发展的税收政策建议

现代服务业是国民经济的重要组成部分，其发展水平更是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，要把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，建立公平、规范、透明的市场标准，探索适合新型服务业态发展的市场管理办法，调整税费和土地、水电等要素价格政策，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。税收政策作为调控经济的重要工具，是推进现代服务业发展的重要手段。本文通过对我区服务业，尤其是现代服务业发展现状的分析和当前扶持文化产业发展税收政策的效果评价，从适当下放税权、优化服务业税制、完善税收优惠政策体系以及改善征管环境等方面提出促进服务业发展的税收对策建议。

一、现代服务业的内涵

现代服务业既包括新兴服务业，也涵盖经过技术改造和升级的传统服务业。现代服务业一般主要有四大类：一是基础服务，包括通信服务和信息服务；二是生产性服务，包括物流、批发、电子商务、农业支撑服务以及中介和咨询等专业服务；三是个人消费服务，包括现代金融、商业、保健等专业服务；四是公共服务，包括政府的公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等。现代服务业是一个动态发展的概念，与传统服务业之间并没有明显的界线，传统服务业经过现代信息网络技术、高新技术嫁接以后，也会发展成为现代服务业。

现代服务业一般具有以下特征：一是创新性。与传统服务业相比，现代服务业涌现出了大量拥有新的生产手段与生产用途的部门。与此同时，一些传统服务业不断改造升级，从而形成从传统产业脱胎出来的新型第三产业。二是朝阳性。现代服务业以其高成长性和高增值性的特点成为新经济增长点，是正处在孕育期、新生期、成长期的“朝阳产业”。随着高新技术在现代服务业中的广泛运用，使现代服务业的知识、科技密集度大大提高，产品的附加值增加，同时由于其资源消耗又少，产业的经济效益十分明显。三是时空性。随着技术含量的提高，今天的传统服务业就会成为明天的现代服务业，在欠发达地区是现代服务业的广播、电视、报纸等，在发达地区有可能就是传统服务业。

二、内蒙古现代服务业发展现状

近年来，内蒙古积极落实国家促进现代服务业发展的各项政策，组合包括税收政策在内的多种政策工具，不断加快服务业发展步伐，现代服务业已经成为带动地区经济可持续发展的重要增长点之一。我区现代服务业主要包括现代物流与交通运输业、旅游业、信息服务业、金融保险业、房地产业、商务中介与会展服务业、文化与科技教育服务业等。目前，我区服务业稳步发展，区域发展特色逐步显现，新兴业态不断涌现，新兴产业方兴未艾，但也存在一些问题，总体表现为“一升、一降、两失衡”：

（一）总量有所上升

近年来，我区服务业进入总量迅速上升期，发展领域不断扩大，新兴服务业不断涌现，现代服务业发展有了长足进步。金融保险业、房地产业、交通物流业、信息传输、计算机服务与软件业发展势头强劲。2008年，全区服务业实现增加值2583.79亿元，比上年增长15.5%，增速高于全国平均6个百分点，增速在全国排名由上年的第7位提升到2008年的第2位。2008年全区服务业实现税收448.9亿元，增长33%，占税收总收入的43%，服务业对地方税收收入的贡献率达到47％。

（二）比重持续下降

从理论上讲，服务业增加值占GDP比重随经济发展水平不断上升是产业结构演进的普遍规律。但近年来，随着自治区经济的迅猛发展，经济综合实力的显著增强，服务业所占比重反而下降。2008年，我区服务业增加值占GDP的比重为33.3%，比2007年降低2.4个百分点，自2004年开始连续5年持续下降，已累计降低8.6个百分点。2008年全国服务业增加值占GDP的比重为40.1%，连续5年维持在40%的水平。2008年，在31个省区市中，服务业增加值占GDP的比重内蒙古排在第27位，不仅远远低于沿海发达地区，而且在西部12个省区市中只略高于陕西。

（三）行业结构与地区发展失衡

从行业上看，我区服务业发展目前仍无法摆脱主要依赖交通运输业、批发零售业、住宿餐饮业的局面，科技、教育、文化、房地产、金融、信息服务等新兴服务业仍难以起到支撑作用。2009年全区服务业增加值3696.65亿元，其中交通运输、仓储邮政业为773.29亿元，占21%；批发零售业为915.89亿元，占25%；金融业为291.1亿元,占8%；住宿餐饮业为294.73亿元，占8%。目前我区金融业增加值占服务业的比重和房地产业占服务业的比重，均比全国平均水平低5个百分点以上，尤其是农牧区金融服务发展更是相对滞后。

从全区区域发展上看，我区服务业发展呈现明显的不均衡。以呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市形成的金三角地区服务业发展较快，并形成了明显的区域特色。2008年，以批发零售、餐饮业、金融业、房地产业为主的呼和浩特市服务业增加值占其GDP的比重达到56.2%，居各盟市之首。以商贸流通业、现代物流业为主的包头市服务业增加值占其GDP的比重达到40%。以交通运输业、批发零售贸易餐饮业为主的鄂尔多斯市服务业增加值占其GDP的比重达到38.3%。2009年，全区服务业增加值实现3696.65亿元。其中，呼和浩特市服务业增加值为972.65亿元，占全区服务业增加值的26%；包头市服务业增加值为938.31亿元，占全区服务业增加值的25%；鄂尔多斯市服务业增加值为839.9亿元，占全区服务业增加值的23%；呼包鄂3个地区2009年服务业增加值占全区服务业增加值的74%。兴安盟和阿拉善盟服务业增加值占2009年全区服务业增加值的比重分别为2%和1%。

三、目前税收政策对现代服务业发展的影响

我国现行税收政策对促进现代服务业的起步和发展确实起到了积极的推动作用，但也存在着一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）财税政策的倾斜选择，影响了现代服务业内部的均衡发展

在我国，政府垄断着金融保险、邮电通讯等现代服务业的主要行业，在财税政策上也逐渐形成了对这些行业的政策倾斜，从而造成行业间、企业间、地区间的不公平竞争，扩大了行业差距，使得服务业本身的产业结构趋向不合理。同时，这种负面影响还是促使一些特殊行业在优惠政策的保护下其垄断地位进一步巩固，从而造成这些行业的发展难以适应市场，无法得到快速发展。另一方面，由于对某些服务行业实行了严厉的税收政策，直接加重了其税收负担，如国家对金融业一贯实行严厉的税收政策，制约了我国金融保险业的发展速度。正是由于财税政策这种不当的倾斜选择，使得现代服务业内部各行业之间发展极不平衡，服务业产业结构趋向于不合理。

（二）滞后的税收立法难以适应当前现代服务业发展需要

一是未能适应市场经济需要，及时调整税制结构和税收政策。由于现代服务业始终站在市场经济发展的潮头，相对落后的税收制度和税收政策对其发展的负面影响尤为显著，许多问题的发生都与现行税制的不健全有直接或间接的关系。例如，我国现行金融保险业税制仍有明显的计划经济的痕迹，不符合市场经济的要求。其营业税税负偏高，即便是2003年降到5%，仍然远高于其它国家和地区的税负水平。与国内的邮电通讯业、交通运输业等3%的营业税税率相比，也是偏高的。金融保险业税制结构也存在一些不合理因素，金融机构间的资金往来没有纳入营业税范围，既造成了税收的流失，又不利于促进企业提高资金运用效率。二是现行税制对新兴产业的发展趋势和新兴的服务内容覆盖不足。税收制度和税收政策往往会落后于经济的发展，特别是在国家经济转型时期，这种现象更为普遍，使税收制度对市场的调控能力降低，丧失可操作性，也会影响新兴产业的发展速度，甚至扭曲产业发展的方向。例如，IT服务方面的相关政策界限不清，存在很多不合理因素。尽管国家对软件企业适用的增值税税收政策进行了多次调整，对企业自行开发研制的软件产品执行税负超过3%部分即征即退的政策，充分体现了国家大力扶植信息产业发展的政策取向,但没有充分考虑软件开发企业的售后服务已经成为其产品的重要组成部分。许多软件开发企业由于属于混合销售，服务性收入也须全额缴纳增值税，不能享受退税待遇。由于企业在这方面主要是技术和人力投资，税前扣除项目很少，造成企业税负较高。目前许多软件开发企业的服务性收入已占到全部收人的35%-50%以上，一些规模较大、会计核算严格的大公司实际增值税负担达到8%-10%。而有些专门从事IT服务的公司因缴纳3％营业税，营业税税负相对较低，在市场竞争中占有成本上的优势。三是缺乏具体可行的扶植中小型企业的税收政策。由于现代服务业对社会经济生活极强渗透力，云集了大量的中小型企业和有着良好创意或市场趋向启动资金的项目。同时，现代服务业对高新技术有着天然的依赖性，更加剧了资金短缺和资金风险。从国际上看，这个问题往往由风险投资基金解决。风险投资基金不仅本身是现代服务业的重要组成，而且对促进其他产业的发展，有效解决中小企业的融资问题，鼓励民间投资有重要意义。我国曾尝试由国家负责风险投资的发放和管理，但事实证明效果不好。风险投资基金应由市场自行运作，国家采取有力的政策进行扶植，使其得到健康顺利的发展。这一问题国家虽然出台了创业投资企业所得税优惠政策，但在支持范围和优惠力度上仍显不足。

（三）税种税目设置不合理，存在重复征税现象

增值税和营业税在征税范围上存在重叠交叉、设置不合理的矛盾，在劳务服务业中表现尤为明显。现行增值税对于劳务行业仅限于对加工、修理修配征税，而其他绝大部分劳务被排除在增值税范围之外。因此，在现行服务业的各个行业中，除了批发和零售业、软件业等少数行业是征收增值税外，其他的服务业行业都征收营业税。增值税的征税范围过小就服务业而言会引发两方面的问题：一方面，由于缴纳营业税的服务业行业一般就其营业收入征税，不能同生产企业一样获得对购入货物和固定资产的抵扣，对于一些外购货物和固定资产投入大的服务业行业，例如交通运输业、物流业等，税收负担较征收增值税的生产行业相比更重；另一方面，不对服务业征税也使得增值税环环相扣的链条机制发生断裂，对于从服务业行业购人服务的生产企业来说，对这部分将不能获得增值税抵扣，这影响了生产企业对服务的投入。

（四）税收政策扶持现代服务业力度不够

目前，我们执行的大部分扶持政策对促进现代服务业的发展影响力不强。如鼓励服务业企业技术改造、支持科技服务企业利用高新技术以及促进现代生产服务业发展等政策，实际上是重申原有的优惠政策，纳税人未从参与现代服务业发展的角度去享受优惠政策。另外，我国现代服务业的税收优惠手段和形式上比较单一，主要采取直接优惠，基本上局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免。例如，对于新办的软件、集成电路、动漫企业所得税两免三减半等，这主要是针对现代服务业中一些企业的创建环节而制定，对于企业后续发展的关键环节却没有给予扶持。同时，税收优惠政策以直接减免为主，导致企业对经营过程重视程度不够，对一般服务业有一定的效用；而对于一些风险几率较高，后续投入较大的高新技术服务业难以取得显著的功效。现存的固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等间接税收优惠政策，在优惠种类、适用范围和支持力度上还有待于进一步加强。

（五）分割的区域性财税政策影响了现代服务业的全面发展

多年来我国的区域税收优惠主要集中在东部沿海地区。税收对经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市、高新技术产业区、保税区实行的多种形式的优惠，诱导了各种资源向沿海城市、经济特区及开放区流动。所有这些使该地区生产力水平得到极大的提高，为其经济的持续发展奠定了良好的基础。但反过来看，由于内地缺乏政策支持，其本身的资金、人力也大量向东部聚集，在为东部发展做贡献的同时，自己却发展缓慢。同时，我国的税权划分存在问题，为中西部现代服务业的发展带来了一定的阻碍。我国的营业税属于地方税，是地方财政收入的主要来源，而营业税又是以服务业为主要税源。目前，我国中西部的现代服务业发展普遍滞后，这使得中西部地区营业税税源相对有限，由此导致了中西部地区财力不足，与东部地区充足的地方财政形成了明显的对比，随着整体经济的不断发展，东西部经济发展的差距越来越大，这直接影响了现代服务业的全面快速发展。

四、促进现代服务业发展的税收政策建议

（一）适当下放税收权限，重点增强地方收入能力

在全国税制统一的前提下，根据财权事权相当的原则，赋予省区级政府一定的税收立法权和税收管理权，对民族区域自治地区实行优于一般地区的差别化税收权力。对税源比较普遍、税基不易转移且对宏观经济影响比较小的税种，如车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央可只负责其基本立法，而将其实施办法、税目税率调整、税收减免、税收征管等权力赋予地方。对税源分散、纳税环节复杂、征收成本大且对宏观经济没有直接影响的税种，如契税等，全部下放给地方政府。对于旅游、餐饮、文化、娱乐等行业的营业税税率，允许地方政府在一定幅度范围内进行税率调整。

（二）完善我国服务业税制

我国现行税制几乎囊括了整个服务业的经营领域，涉及了整个服务业的生产、交换、流通、消费等各环节。实际上，我国确立的基本上是以流转税和所得税为双主体的服务业税收制度框架。就服务业的资金流而言，形成了加工及修理修配服务适用增值税、其他服务行业适用营业税的流转税体系；就服务业的利润流而言，确立了企业所得税和个人所得税并行征收的所得税体系。我国目前服务业税制具有税权过分集中、总体税收负担重、政策缺乏系统性、优惠政策体制和区域导向明显、对新型服务业支持力度小等诸多问题。笔者认为，构建促进我国服务业发展的思路在于：按照“简税制、宽税基、低税负、严征管”的税改方向，既立足当前，又着眼长远的改革思路，在注重主体税种改革的同时，强调各税种改革的协调联动，逐步确立产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策体系。

一是调整营业税。就我国的税收实践而言，营业税的征税范围在逐渐缩小，而增值税的征税范围在逐渐扩大。目前营业税的调整应从两个方面进行：1.调整征税方式，对于服务外包采取增值征税的方式。目前重复征税造成服务外包的税收负担太重，不利于服务业的分工，因此在确定营业税税基时，可以考虑允许服务外包企业将支付给承包方的营业额从计税依据中扣除，仅对实际取得的营业额征税。2.调整税率。应遵循税收政策与行业政策相结合的思路，在尽可能创造公平的营业税政策环境的同时，对于国家鼓励和支持的产业与限制或放开的产业区别对待，并将激励生产性服务业发展作为营业税的重要目标，逐渐拉开生产性服务业与消费性服务业税率间的差异，鼓励生产性服务业的发展。具体来看，调高美容、按摩等高收入、高利润消费项目以及国家不鼓励或限制发展的项目的税率；降低一些国家鼓励发展的生产性服务业的税率，如降低金融业的营业税率。3.调整计税依据。为了促进现代服务业分工的发展和服务业水平的提高，支持生产性服务业重点领域的发展，考虑将一些服务外包和代理业等服务性行业，如从事联运业务的自开票物流企业、货运代理企业、拆迁代理单位、保险代理公司、知识产权代理公司、会展代理公司等进行差额征收营业税。4.调整税目。对有些税目重新归类，将娱乐业的台球和保龄球作为文化体育业应税项目；细化部分行业分类，对服务业中的饮食业、旅店业，洗浴、理发、照相等行业按照其设备档次、盈利水平等综合因素进一步细分，实施差别化税率；将一些新的营业税征税对象纳入征税范围；专门设置“物流业、节能服务业等综合性或一体化经营”税目，以鼓励这些服务行业的快速发展；建议将“无形资产转让”税目修改为“经济权益转让”，以增加该税目的内容和外延。

二是改革增值税。1.妥善处理服务购入的抵扣问题。对制造企业购买服务能否抵扣增值税的问题，笔者建议对制造企业在购买诸如专利等高端生产型服务时，可允许其按照一定的比例抵扣进项税额，以鼓励这些服务项目从制造企业中分离出来，促进我国服务业快速有序地发展。2.可以率先对高新技术服务产业的固定资产增量实行消费型增值税，而对其他行业的固定资产增量实行收入型增值税，等到时机成熟后，再全面推行消费型增值税。这样既可减轻财政收入的压力，又可在一定程度上消除不予抵扣的弊端，是增值税转型过程中可采取的一种权宜之计。3.逐步将生产型服务业全部纳入增值税的征收范围。有步骤地将那些会计核算体系健全的生产型服务业以及内部分工比较发达的服务业纳入增值税征税体系，以消除重复征税，促进分工，提升服务业竞争力。

三是完善消费税。从服务业的角度来看，消费税的征税范围应扩展到高档的消费性服务业(娱乐业)，如高尔夫、网吧、保龄球、洗浴等项目。从局部均衡的角度来讲，对这些项目征税会阻碍这些产业的发展，但是从一般均衡的角度来看，对这些项目征税可以引导社会资源向社会急需的消费性服务业(如养老、教育、社区服务)和生产型服务业流动，促进这些产业的发展，同时征税可以获得财政收入，政府可以用这些收入提供公共服务和公共产品，促进现代服务业更好地发展，以提升其竞争力。

（三）实行其他税种的联动改革，增强地方政府收入和保障能力

改革房产税，将土地使用税与目前的房产税合并征收，调整征税范围和计税依据，实行按房产评估值征税；实现社保费费税改革，开征社会保障税，对目前社保费中的社会统筹部分征税税目初步设置基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险，先对城镇居民征收，条件成熟后，征税范围向农牧民拓展。改革资源税，开征环境税，重点增强地方收入和保障能力。

（四）逐步完善服务业优惠政策体系

加强服务业优惠政策的针对性，明确服务业税收优惠政策的目标和重点。目前服务业税收优惠政策的重点应该放在有利于服务业总体规模增长、就业增加、结构优化、公共服务均等化程度的提高，以及服务业竞争力的增强上，逐步构建完善的促进现代服务业发展的税收优惠政策体系。1.继续完善对教育、医疗卫生等社会公共服务的税收优惠政策，不断提高公共服务的供给水平，提高公共服务的均等化程度；2.加快制定有关促进现代服务业、高端服务业和新兴服务业的税收优惠政策，重点是包括软件开发、信息技术、知识产权服务、工程咨询、技术推广、服务外包、现代物流等技术先进性服务企业和生产性服务业、农村和农业技术的服务业、自主创新、节能减排、资源节约利用等服务业以及社会服务业等方面。一要对现有教育、医疗、科技、文化以及社会福利方面的非营利组织享有的免税等优惠进行检查清理，对非营利组织享受税收优惠待遇进行重新认定。二要加大对生产性服务业的税收优惠力度。认真落实好国家已出台的扶持现代物流业、科技服务业、软件产业、会展业、代理业、金融业和新办服务业等方面的税收优惠政策，赋予生产性服务业更多的优惠。为了增强国内服务业的竞争力，应尽可能地消除目前存在的内外有别的税收优惠政策。三要加大对实行自主创新、节能减排、资源节约利用等服务业企业的税收优惠力度，鼓励技术服务、节能服务、环保服务等服务行业的发展。四要制定和实施有关社会服务业、旅游业等行业方面的税收优惠政策。五要扶持外向型服务业，大力发展服务贸易，对承接国际服务外包企业给予税收优惠。

（五）用足用好用活税收优惠空间

研究落实各项税收优惠政策，尤其是西部大开发税收优惠政策和民族自治地区税收优惠政策。积极争取，用足用活用好各项服务业发展的税收优惠政策空间，规范服务业税费管理，降低服务业发展项目税费负担，构建扶持服务业发展政策落实督查机制。同时研究把握税制改革发展趋势，在增值税转型、扩大增值税实施领域等方面提前介入调研，及早预测税制变化对地方服务业发展影响，寻求对策措施，特别注重财税政策对我区资源综合利用研究，把财税优惠政策真正落到实处，最大限度地发挥财税政策促进效应。尤其要注重研究服务业在资源综合利用、节能减排、现代服务业发展项目、服务业功能集聚区建设等方面的扶持政策，使服务业发展与推进地方经济结构调整、提升地方产业层次结合，与资源节约利用结合，与改善民生结合，与建设社会主义新农村结合，还要特别注重研究服务业发展边界政策，努力形成政策的洼地效应，吸引各类要素资源集聚。

（六）营造优质高效纳税环境

借助金税三期工程的推进，充分利用现有数据大集中平台，不断提高信息化建设水平，优化办税流程，减少审核、审批环节，简化办事程序，对于重点发展的现代服务业，努力做到手续从简、审批从快、期限从宽、优惠从高，提高服务效能。要建立税企联系制度，让纳税人及时、全面、准确地了解各项税收优惠政策，努力营造优质高效的办税环境。

(作者单位：内蒙古自治区地方税务局)

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