国际旅游岛战略下旅游消费者权益保护问题研究

摘要：旅游消费者权益保障是海南国际旅游岛建设的重要组成部分，海南应该重点治理吃、住、行、游、购、娱中有损旅游消费者权益的典型行为。通过海鲜参考价格公示等制度建设、采取创新的监管方式、侧重信息化的投诉机制、实施以旅游法庭为代表的纠纷解决机制，充分考虑外国旅游消费者权益的保护，营造一个良好的国际旅游岛旅游消费环境。

关 键 词：国际旅游岛；旅游消费者；权益

中图分类号：Ｄ９２２．２９４文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０２－００８５－０３

收稿日期：２０１１－１１－０６

作者简介：刘亚丽（１９７８—），女，河南夏邑人，海南大学法学院讲师，法学硕士，研究方向为经济法。

基金项目：本文系２０１１年度中国法学会部级法学研究课题项目“建设国际旅游岛法律对策研究”的阶段性成果，项目编号：ＣＬＳ（２０１１）Ｄ４７。

２００９年１２月国务院发布了《关于加快推进海南国际旅游岛建设的若干意见》，指出海南国际旅游岛要成为中国旅游业改革创新的试验区，成为世界一流的海岛旅游目的地。旅游消费者是旅游产业的服务对象，是旅游产业发展的动力之源。旅游消费者的合法权益如得不到有效保护，必将影响到海南旅游业的健康发展，进而有损国际旅游岛建设的国家战略。当前，基于各种原因，损害海南旅游消费者权益的案件呈上升趋势，如何充分有效地保障海南旅游消费者权益，值得深入探讨。

一、海南旅游消费者权益受损的现状

根据《消费者权益保护法 》的规定消费者享有９项权利。作为消费者之一的旅游消费者同样享有上述权利。因旅游消费集“吃、住、行、游、购、娱”于一体，具有异地性、短暂性、非就业性、综合性等特征。因此，旅游消费者还享有按约旅游权、导游讲解服务权、旅游商品选购权、文化娱乐权、特殊保护权等其他权利。充分保护旅游消费者的权益无疑是海南国际旅游岛建设成败的关键；但在某次对曾去过海南岛旅游的调查者中，近一半人（４９．２５％）因权益受到损害而对海南之行并不满意。［１］当前，海南游客权益受损的主要体现为以下方面：

⒈饮食问题。旅游者在海南的饮食消费主要是海鲜、热带水果。经营者往往使用缺斤短两、以次充好、以假乱真等手段欺诈游客。例如，商家利用“鬼秤”，实际重量３８０克的基围虾，却当作５００克来卖；商家声称５００克重的沙包螺，实际少了１１０克。商家利用油螺冒充皇冠螺，欺骗游客从而多索要数千元。

⒉住宿问题。旅游饭店降低服务质量标准，发布虚假广告宣传，以非星级冒用星级，低星级冒用高星级，在旺季哄抬房价等方式，损害游客权益。２０１０年春节期间海南酒店价格飚涨，亚龙湾一线品牌的五星级酒店，房价突破万元，被称之为“天价房”。［２］这样高昂的住宿费显然吓退了不少原本计划到海南旅游的游客。

⒊出行问题。部分旅游车司机服务意识差，服务态度恶劣，强行要求游客支付小费，擅自改变行程，恶意甩团，甚至私自承揽团队业务；个别旅行社租用不合格旅游车甚至“黑车”载客。此类种种行为均危害到旅游消费者的出行权益。

⒋游玩问题。损害游客权益主要表现在：第一，旅行社存在不履行合同约定，降低服务标准，聘用无证导游人员，以低于成本价接团并向导游转嫁经营风险，以非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招揽游客，与“黑社”勾结作案等行为。此外，存在的“黑社”严重扰乱旅游市场，直接或间接损害了旅游消费者的权益。第二，部分导游人员服务意识差，服务态度不好，甚至胡编乱导，强迫游客购物和参加自费项目，擅自改变行程，恶意甩团等行为。第三，旅游景区（点）以“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等不健康的项目，诱骗游客钱财。例如以烧香拜佛形式诱骗游客钱财被投诉多次后，海南东山岭风景区内的寺庙被当地民族宗教事务局责令整改。

⒌购物问题。游客在海南购买海鲜和热带特色产品，实属正常。但经营者常常通过不明码标价，虚高价格，以高额回扣揽客等行为侵害游客权益。部分商家甚至以套“老乡”、用“托儿”等手段诱骗游客购买假冒、伪劣、违禁商品或进行敲诈勒索，或使用假发票或不提供正式发票。

⒍娱乐问题。海南部分歌舞厅等娱乐点存在强买强卖、强迫游客消费等行为；一些娱乐场所根本无文化许可证、未经消防部门验收合格、无营业执照经营，存在着诸多危害旅游消费者安全的隐患。

二、海南旅游消费者权益受损的原因

海南旅游消费者权益受损的原因具有一般性，也有其特殊性。就自身而言，旅游消费者往往不熟悉海南特色旅游产品价格，且容易被和当地人区别开来，极易成为被坑蒙拐骗的对象。但从游客外部来看，海南旅游消费者权益受损的原因主要体现为以下几方面。

⒈保障旅游消费者权益的规章制度不健全。显然，只有通过制度建设，才能遏制损害旅游消费者权益的行为。当前，我国有关保护旅游消费者权益的制度有国家层面的法律法规，也有地方的管理制度。海南为加快推进海南国际旅游岛建设，先后出台了《海南经济特区导游人员管理规定》等制度。但这些立法有待进一步完善。例如，《海南经济特区导游人员管理规定》第３５条规定：对索取小费或索要、收受回扣的导游，最严重处罚仅为吊销导游证，却没有有关禁业期限的规定。再如，目前海南尚无全省统一的海鲜排挡餐饮海鲜品平均差价率管理规定。这使得游客判断海鲜产品价格缺乏一个具有公信力的标准；也往往使得不良商家敢于蒙骗顾客。又如，海南正积极推行游艇旅游，但目前尚无任何针对游艇旅游消费者权益保障的规范。

⒉相关部门监管不力，执法不严。在海南积极推进国际旅游岛建设的时候，相关部门只把重心放在旅游产业的发展上了，而对旅游消费者权益保护的问题却缺乏足够的重视。这直接导致监管机构监管不力；甚至，部分监管人员存在让游客留下钱财的想法，从而直接或间接放纵不良商贩。例如，某记者在实践调研中，经历了被导游强迫逛购物点，在与相关人员发生矛盾后想要寻求相关旅游部门的帮助时却无人应答。［３］监管部门对严重侵犯消费者权益案件的处理，往往以治安、工商等处罚形式了结，甚至出现大事化小，小事化了的做法。这不利于惩治和威慑那些侵犯游客权益的行为。例如，一商家利用油螺冒充皇冠螺，欺骗游客多索要数千元一案，工商部门仅以行政处罚了结，而没有追究欺诈行为人的刑事责任。笔者认为这一降格处理，十分不妥！

⒊旅游投诉不畅，争议处理不顺。我国《旅游投诉暂行规定》确立了旅游投诉制度，对保护旅游者权益发挥着积极作用；但其在具体实施过程中，仍然存在不足。例如，因旅游投诉的处理结果不具有终结性，即仍可被提起诉讼。这就减少了旅游投诉的行为。另外，旅游投诉程序设置得过于烦杂，则变相将旅游消费者拒之投诉门外，因为侵犯旅客消费者权益的案件常常为小额纠纷。和其他地区一样，海南也在积极探索旅游纠纷高效快捷的处理方式。如果旅游纠纷处理机制运行缓慢，争议处理结果不尽如人意，尤其是明显偏袒当地侵犯者的显失公正的处理结果，会导致旅游消费者极大的不满。当前，海南开通了２４小时的旅游投诉热线１２３０１，在各景区和旅游产品消费场所也进行了宣传。但据调查，在发生的旅游纠纷中，没有投诉占４３．３３％，网上投诉占１６．６７％，电话投诉占２６．６７％，走访旅游质监部门的占３．３３％。［４］调查显示半数以上游客没有采取即时的电话投诉方式。这说明游客不知，或者不信任旅游投诉热线。当然，游客维权意识不强，或不信任当地的执法人员，由此直接或者间接放弃维权，从而也助长了侵犯旅游消费者权益的行为。上述调查显示，在消费者权益遭受侵犯时，旅游者已投诉的占１６．６７％，想投诉却不知道如何投诉的４６．６７％，嫌麻烦的占３３．３３％。可见，不投诉的游客占了８０％之多。

⒋旅游从业者素质不高，违章违法行为不断。游客前往异地旅游，由于环境陌生，基本依赖于旅游从业者所提供的服务。如果旅游从业者职业道德不高，不依法依章依约为游客服务，而是谋求正当报酬之外的好处，必然会损害到游客的权益。如旅行社不按约提供旅游服务，采取甩团、降低吃住标准等方式牟利，严重损害了消费者权益。例如某导游自曝海南旅游黑幕，赚不到钱就想办法甩团。又如海南省旅游质监部门认为，和全国许多旅游城市一样，海南也普遍存在“怂恿游客消费”现象，因为商家回扣已经成为地接旅行社、导游的主要收入来源。再如，旅游市场比较普遍的“零负团费”现象，在海南也时有发生。对“零负团费”现象，由于实践中难以取证，难以衡量成本价，监管部门尚不能根治。这样使得旅行社某种程度上有恃无恐。

三、海南旅游消费者权益保障的建议

对海南旅游消费者的权益保障，应该充分借鉴国内外已经成熟的经验，同时也应积极在制度上、在监管方式上、在纠纷处理机制上来探索新的方式、方法，立足海南，着眼国际旅游岛的建设，提出一些切实可行的方案。

⒈在制度建设上，强化对旅游消费者权益的保障。当前我国尚未制定《旅游法》，适用的相关法律法规也不够系统完善。海南应该充分发挥地方立法权，在制定各项制度时强化对旅游消费者权益的保障，明确监管执法部门的职权与责任。这些制度中应该明确诸如“旅游消费者”、“旅游行为”、“旅游企业”等主体的含义，明确旅游活动主体的权利和义务，明确旅游合同的主要内容，明确旅游争议解决的途径，明确作为旅游消费者维权的方式方法，明确法律救济的途径，等等。例如，《海南经济特区旅行社管理规定》第１３条规定，“旅行社组织旅游活动，应当与旅游者订立书面合同”。但实践中旅行社一般并未和游客签订书面合同，而是以口头约定为准。针对此类情形，如何认定口头约定的效力，以及对旅行社行为的规制，该规定并未明确。再如，海鲜产品以及热带水果消费是游客投诉最多的问题，但目前海南尚无全省统一的相关价格监管办法。海南应尽快出台《海鲜排挡餐饮海鲜品平均差价率管理规定》。事实上，２０１１年海南三亚重拳治理海鲜欺诈行为，先后出台《三亚市海鲜排档经营监督管理办法》、《三亚市海鲜排挡餐饮海鲜品平均差价率管理规定》、《海鲜排档分类监管办法》等，在严格执法的基础上，一举实现该市连续９个节假日海鲜排档欺客宰客零投诉。这一制度建设规范了海鲜排档经营行为，维护了游客和经营者的合法权益，值得推广。

⒉创新执法方式，加强监管，从严执法。从执法方式和监督形式来看，应该以采取走出去，不定期流动现场检查监督为主要方法，兼以抽查、暗访以及联合执法等方式为辅，鼓励现场蹲点监督，提倡有奖举报，支持游客维权的自助组织。在实践中，对怠于监督，不敢监督，借监督而索要他人财物等行为要坚决制止，并严惩相应行为人；对消费者维权时互相推诿的要追查相应行为人的责任。笔者认为，为遏制侵犯海南旅游消费者权益的现象，应该在执法上采取从严的对策，强化侵犯行为投入与产出的负效应。另外，监督执法一定要及时有效；旅游消费纠纷的久拖不决将会导致旅游消费者逐渐丧失维权的信心。例如，三亚市工商局在重大节假日期间，对海鲜大排档采取蹲点的方式，现场监督，现场即时处理消费纠纷，有效遏制了海鲜排档的欺客行为。［５］又如，在旅游线路上稽查旅游车辆，将黑旅游车和不合格的旅游车及时取缔。

⒊建立高效快捷的旅游消费者投诉机制和旅游纠纷处理模式。笔者认为，在旅游消费者投诉机制上，应充分重视信息化建设，在主要景区、餐饮、住宿以及交通等地点，设置专用的投诉电话，明示旅游质监部门信息，广泛宣传投诉的渠道和方式。当前，海南已运行２４小时开通的旅游投诉热线１２３０１系统效果良好。但笔者认为，海南应该充分发挥１２３０１旅游服务热线功能，将其与１２３１５、１１０等工商、公安等部门的投诉热线联网，提高旅游消费者投诉受理的效率；同时建立快速的受理机制和监管执法人员的派出机制。在旅游消费纠纷处理方面，在遵循旅游者知情权和选择权的基础上，海南应积极探索诸如对游客进行先行赔付的可行性纠纷处理模式。例如，可尝试设立旅游消费者权益保障基金、旅游质量保障金、权益受损旅游消费者代理律师制等办法。当前，海南设立旅游巡回法庭，用以快速公正的处理诉讼中的旅游纠纷。笔者认为，这一做法意义甚大，其重点应在保障公正的前提下，突出“快”这一特点。在旅游巡回法庭的运行中，应尽量简化程序，现场开庭，免诉讼费用，优先调解。

提升旅游从业者素质和行业自律，无疑有助于减少旅游消费者权益受损现象。除立法和执法的从严要求外，旅游行业应该建立预防和控制侵犯旅游消费者权益的机制。例如，对投诉过多的导游从业人员和企业，可考虑建立行业内的黑名单制，让其在行业内难以生存。另外，随着国际旅游岛的建设，入境游的外国游客必将增多，在上述各项措施中，均应考虑到对外国旅游消费者权益的保障。例如，尽早培训出熟悉多种语言的旅游监管人员，实现投诉系统语言的国际化，提供多币种的电子交易系统等等。

海南国际旅游岛的建设正如火如荼；保障旅游消费者权益也非易事。随着一批新的旅游项目（如游艇旅游、旅游体育娱乐项目）在海南的积极推进，必然会引发损害旅游消费者权益的一些新问题；另外，如何按照国际惯例保障国外旅游消费者的权益（如出入境、免税购物等），还有待深入研究。

【参考文献】

［１］张精展，齐征．海南距国际旅游岛还有多远［Ｎ］．中国青年报，２０１０－０１－２９．

［２］宁远．春节酒店“天价房”搅局，海南旅游“很受伤”［ＥＢ／ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｆｏｒｔｕｎｅ／２０１０－０２／２０／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１３０１３３８７．ｈｔｍ，２０１１－０８－２５．

［３］南国都市报暗访组．差点挨打 暗访野广告组的豪华纯玩团［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．８９８．ｔｒａｖｅｌ／２０１０／０１１２／４２９２６．ｈｔｍｌ，２０１１－０８－３０．

［４］问卷星网站网络调查．海南旅游投诉及其影响调查表［ＥＢ／ＯＬ］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｏｊｕｍｐ．ｃｏｍ／ｖｉｅｗｓｔａｔ／５２７２７８．ａｓｐｘ，２０１１－０９－０２．

［５］王桂平等．每斤４８８元！三亚海鲜排档瓜螺充帝王螺欺游客［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｈａｉｎａｎ．ｎｅｔ／ｎｅｗｓｈｔｍｌ０８／２００９ｗ１ｒ２３／４７８８１６ｆ０．ｈｔｍ，２０１１－０９－１０．

（责任编辑：徐 虹）

Ｔｈｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ＇ Ｒｉｇｈｔｓ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｕｎｄｅｒ

ｔｈｅ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｉｓｌａｎｄ

Ｌｉｕ Ｙａｌｉ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ’ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｈａｉｎａｎ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｏｕｒｉｓｍ ｉｓｌａｎｄ；Ｈａｉｎａｎ ｓｈｏｕｌｄ ｆｏｃｕｓ ｏｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｅｒｉｎｇ ｔｙｐｉｃａｌ ｂｅｈａｖｉｏｒ ｗｈｉｃｈ ｉｍｐａｉｒｓ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ’ ｒｉｇｈｔｓ，ｓｕｃｈ ａｓ ｓｏｍｅ ｂｅｈａｖｉｏｒ ａｂｏｕｔ ｅａｔｉｎｇ，ｌｉｖｉｎｇ，ｔｒａｖｅｌｉｎｇ，ｓｗｉｍｍｉｎｇ，ｓｈｏｐｐｉｎｇ，ｅｎｔｅｒｔａｉｎｉｎｇ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ；Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｓｅａｆｏｏｄ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｐｒｉｃｅ ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ，ｗｅ ｃａｎ ｔａｋｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｆｏｃｕｓ ｏｎ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｃｏｍｐｌａｉｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ ｄｉｓｐｕｔｅ ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｏｎ ｂｅｈａｌｆ ｏｆ ｔｈｅ ｔｏｕｒｉｓｔ Ｃｏｕｒｔ，ｇｉｖｅ ｆｕｌｌ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ ｔｏ ｆｏｒｅｉｇｎ ｔｏｕｒｉｓｍ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ＇ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｔｈｅｎ Ｈａｉｎａｎ ｃａｎ ｂｕｉｌｄ ａ ｇｏｏｄ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｏｕｒｉｓｍ ｉｓｌａｎｄ ｔｏｕｒｉｓｍ ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｉｓｌａｎｄ；ｔｏｕｒｉｓｍ ｃｏｎｓｕｍｅｒ；ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

推荐访问:国际旅游 战略 消费者权益保护 研究 旅游