村级组织换届选举工作存在的问题和建议

     村级组织换届选举工作，是农村基层组织建设和农村基层民主政治建设的一件大事，事关农村改革发展稳定大局。近年来，我县始终高度重视村级组织换届选举工作，做到精心部署，严密实施，依法推进，村级组织换届选举工作都比较顺利。

一、主要经验做法

1、始终坚持超前谋划，有效地保证了工作的严密性。俗话说：磨刀不误砍柴工。在村级组织换届选举工作中，我县始终坚持突出一个“早”字，未雨绸缪，做到早谋划、早安排、早实施，全面掌握各种动态，科学部署前期准备工作，严密制定工作方案，为搞好村级组织换届工作打下了良好的基础。由于工作在先，掌握在前，并在此基础上，通盘考虑，分类指导，制订具体工作方案和计划也较为切实可行，使整个村级换届工作得以有序顺利进行。如今年我县在6月底就启动了2008村级组织换届选举的准备工作。一是及早抓换届前的调查摸底工作。在换届选举准备阶段，我们提前近半年时间就发动乡镇党委深入各村调查摸底，制定下发《村级组织换届选举重点村情况调查表》，摸清各村的村“两委”班子情况、党员干部情况、群众认可度情况以及村情民意等情况，为换届选举工作的决策提供了依据。同时，还通过民主测评方式，掌握广大党员和群众对本村两委主要领导工作实绩的评估，把握党员、干部、群众的思想动态，做到心中有数。二是及早开展集中整顿。对排查掌握的换届选举工作可能难以开展的重点村、难点村，及时研究对策措施，并采取措施，分类进行集中整顿，及时化解了可能影响村级组织换届选举工作的各类不利因素。三是及早启动试点。我县人口众多，社情民意复杂，村级组织换届选举工作量大面广，干扰因素较多。为了保证村级组织换届选举工作的顺利进行，我们都在集中换届工作前，确定几个换届选举先行点，适当提前换届时间，为全面铺开积累经验，掌握主动权。并在此基础上科学制定了具体的方案。

2、始终坚持村级后备干部培养选拔制度，有效地解决了“人难选”的问题。选好配强村干部，是村级组织换届选举工作的落脚点。为了解决在村级组织换届选举工作中“人难选”的问题， 2004年6月，我县积极探索创新工作机制，进一步拓宽选人的渠道，改变以往选举临时“点将”的习惯做法，在温州地区率先推出了村级后备干部公开选拔制度，通过推荐报名、资格审查、组织考察、公示、审核、教育培养以及实践锻炼等一整套程序，在“阳光下”挑选“苗子”，共选拔培养了2994名村级后备干部。在2005年农村换届中，共有1048名村级后备干部入选为新一届村两委干部，占后备干部总数的34.9%，其中148名当选为书记或副书记，288名当选为村委会主任或副主任。统计结果表明，村级后备干部公开选拔制度的推行，不但满足了今年村级组织换届选举的需要，解决了往届存在的农村干部选不出、无人可选的尴尬局面，而且为村干部队伍输入“新鲜血液”，逐步改善了队伍结构，增强队伍活力，给农村基层工作带来新的面貌。同时，也为一些有志于农村工作的人才得到了锻炼，提前的接受了群众的评判，并让一些有意参与竞选的人提前“暴露”，有利于我们及早掌握各种动态，研究对策措施。

3、始终坚持发扬民主和依法办事相结合，有效地推进了工作的顺利实施。充分发扬民主是搞好村级组织换届选举工作的前提，依法办事是搞好村级组织换届选举工作的关键。在具体工作中，我们始终坚持发扬民主和依法办事相结合。一方面，我们积极发扬民主，推行“两推一选”的方式，即群众推荐、党员推荐和党员民主选举产生村党组织班子，保证了村党组织具有较广泛、扎实的群众基础。依法做好选民登记工作，由村民代表会议以无记名投票推选村民选举委员会，由村民直接提名确定村委会成员候选人，保证了村民的选举权、被选举权、推选权。实行“一人一票”制、依法设立了秘密划票处、代写处、投票处，做到在监票员的监督下公开唱票，公开公布选举结果，保证了选民的投票权。另一方面，我们十分注意严格依法办事，通过“三个贯穿始终”，做到每一步、每一个环节的工作都公开透明，使选举在党员、群众的监督下公平、公正地进行。一是坚持把对候选人的素质要求贯穿始终。对于“两推一选”村党组织班子成员，各地在工作方案审批、制定候选人任职资格条件、党员群众推荐、组织考察、酝酿候选人这“五关”上狠下功夫，做到把关不包办、指导不添乱，较好地保证了党组织的要求与群众愿望的一致性。二是坚持把严格法定程序贯穿始终。严把党员和群众推荐党组织候选人、党内选举，推选村民选举委员会、选民登记、提名确定候选人、正式选举等关键环节，使每一道程序、每一个步骤都能够依法按章进行，每一个步骤、每一个环节都经得起时间和群众的检验。三是坚持把检查督促贯穿始终。通过建立健全来信来访登记、及时查办和反馈制度，加大了信访调处工作力度。据统计，2005年换届选举工作中共接待群众来访40多批次，接受来信来电近90起。这些来信来访集中反映了违反选举程序、候选人任职资格、拉票贿票等各种违法违规现象。为此，县委组织部、县民政局及有关部门紧密配合，在耐心细致地做好上访群众工作的同时，对于贿选、拉票和违反选举规定的行为，既坚持依法严肃处理，又注意入情入理化解矛盾，把不稳定因素解决在基层、消除在萌芽状态。

4、始终坚持明确职责、多方联动，有效地形成了工作的合力。具体工作中，我们十分注重明确职责，整合力量，在县委县政府的统一领导下，县领导小组各成员部门既各司其职，又密切配合，既分工又合作，形成了齐抓共管、联动协调的工作机制，发挥了“四大作用”。一是县委组织部、民政局发挥了指导参谋作用。县委组织部、民政局积极牵头组织，深入调查研究，适时提出加强和改进工作的意见和建议，并在深入农村一线靠前指挥的基础上，为搞好村级组织换届选举工作出谋划策，充分发挥了指导参谋作用。二是公安、纪委和信访等部门发挥了保驾护航作用。县公安局结合“春雷”集中统一行动，积极参与处理村级组织换届选举工作中的重大热点难点问题，帮助维护选举秩序和社会稳定；县纪检部门积极指导有关乡镇对违纪党员干部进行调查，并从快从严作出处置决定；信访部门热心接待党员、群众的来信来访，及时协调解决反映的问题，做到把问题解决在基层，把矛盾化解在一线等等，充分发挥了保驾护航作用。三是人大发挥了监督作用。县人大法工委和乡镇人大主席团认真履行执法监督职能，对工作方案、选举办法等进行严格的法律把关和具体指导，充分发挥了法律监督作用。四是宣传媒体发挥了舆论引导作用。广电、报社等新闻媒体部门利用多种形式，突出各阶段工作重点，广泛宣传村级组织换届选举的方针政策、法律法规、进展动态、典型事迹，充分发挥了舆论引导作用。

5、始终坚持指导与督导并进，有效地确保了各项措施的落实。一是强化骨干培训。举办了乡镇领导干部、乡镇机关干部及农村工作指导员、农村干部等三个层次的村级组织换届选举工作骨干业务培训班。通过培训，使所有参与和指导选举工作的人员在思想上、业务知识上做好准备，保证村级换届选举工作民主、依法、有序地开展。二是在业务指导上分工明确，口径统一。村党支部换届业务一律由县委组织部负责解释，村民委员会换届由县民政局一个口径对外，防止政出多门，确保政策的一致性。三是建立分析会制度。定期召开例会，及时掌握情况，分析解决换届工作中出现的问题，确保工作顺利进行。四是建立定期督导制度。为确保我县村两委换届选举工作按时圆满完成，县领导小组专门成立了8个督导组，定期对全县36个乡镇的村级组织换届工作进行督导，全面深入排摸换届工作中存在或可能出现的苗头性、倾向性问题，做到及时掌握并研究解决出现的问题，确保了村级组织换届选举工作健康、平稳、有序地进行。五是建立问责制。县委县政府启动科（局）级领导干部问责制，对县直部门及各乡镇领导干部不履行或不正确履行法定职责，致使出现村级组织换届选举工作重大事件、事故，造成一定政治、经济和社会影响的，坚决予以过问并追究责任。一些乡镇还建立了《村级组织换届选举工作责任追究办法》，对因没有履行好指导、督促、协助等职责；发现问题未及时上报请示或擅自作主张；违反《选举工作条例》和《选举办法》有关规定等情况而出现问题的，予以追究责任。

二、存在问题

1、实现组织意图难度增加。据统计，2002年，支部书记落选21名，支委委员落选的62名，其中通过“另选他人”进班子的有11名。2005年，支部书记落选27名，支委委员落选的73名。主要原因：一是一些乡镇在确定人选时把握不够全面，部分领导有个人偏向，把一些群众不大拥护的人选确定为候选人，由于群众支持率低，造成落选。二是村民参与民主选举意识不断增强，村干部竞选逐届激烈，增加了选举结果的不确定性。三是部分人通过不正当方式获得支持，改变了选举的结果。

2、宗族房族势力影响始终存在。在群众中，宗族、房族观念的影响仍然存在。尽管纵向比较，现在农村中的宗族因素对村民的影响逐渐在减弱，但这种影响并未消失，仍然影响着村民的行为，影响着农村民主的健康发展。它对选举的影响主要有：（1）竞选人利用宗族观念、宗派势力上门游说、拉选票。（2）正式投票过程中，选民受“自家人”、“本房人”的宗族意识、房派意识的影响，“门派”之见明显，不能客观地表达自己的意愿。（3）为了确保选举能够进行，乡镇党委在安排人选时不得不考虑各姓氏、派别的平衡，选举结果往往是一个“联合班子”，影响了村级组织的战斗力。

3、人口大量外出给选举工作增加了操作难度。随着社会经济的进一步发展，流动人口日益增多。一些乡镇村民外出打工的群众和党员较多，一部分长期在外打工的村民对村务了解较少，缺乏关心本村事务的内在冲动，因而不热心于本村事务，由于考虑到经济利益，不愿回来参加选举，委托投票操作困难，少数村参选率难以达到50%的法定要求，影响选举工作的正常进行。另外，外出村民行使选举权，可以通过委托投票，但是这种方式受接受委托方的意愿所左右，并不能准确的表达外出村民的意愿，降低了他们对选举的有效参与。由于外出村民多是年富力强、头脑灵活、文化素质较高的人，他们参与有效性的降低大大影响了整个村民选举的参与有效性。

4、少数乡镇干部工作方法简单、操作程序不规范。一是有些干部工作方法简单，没有作过细的解释工作，造成党员群众的误会。如群众反映：“票数高为什么没有列入候选人？”“已经选了（指两推）又要我们选，不合法。”等等，都是解释不清楚造成的。对一些因年龄条件不符合等原因而下来的老村干部，没有做好思想工作，有些村干部觉得心里不舒畅，气顺不过来，就到县里上访，也埋下不稳定的因素。二是部分干部在操作程序上失误，造成群众不满。主要有：将省略了某些步骤、选票统计不准确、流动票箱工作人员存在不公正等情况。三是个别同志依法选举意识不够强，对荐贤选能的认识不足，过于强调组织意图，个别还存在违规选举，造成群众上访。

5、历史遗留问题得不到及时解决直接影响了选举工作顺利进行。一些村由于土地征用、财务管理等历史遗留问题得不到及时解决，群众对当地党委、政府和村干部不信任，对选举工作产生排斥情绪，不配合、不参与选举工作，不参加会议，选举没办法开展；甚至一些村民故意制造矛盾，阻碍选举工作顺利开展。特别是村财务等问题由于没有及时查处、及时定性，成了群众上访的焦点所在，处理起来比较棘手。

6、行政村区域调整带来的负面影响。我县2000年开始行政村区划调整工作，将原来的971个村调整为现在的775个村，缩减了20.2％，调整力度比较大。行政村区划调整积极作用是不容置疑的，但部分调整后的村存在选举难组织，干部选配难的问题。一是调整后的村民受原行政村区域观念的影响，不能站在全局的角度来对待选举，出现了发现候选人不利于已方的自然村时就拒不参加选举的情况。二是有些别有用心的人，利用各自然村村民还没有完全磨合之机，制造矛盾，以达到个人目的。三是在严格控制职数的原则下，在安排村干部上，难以考虑到所有的自然村，有些群众就觉得不平衡，觉得对自己所在自然村今后的建设不利，产生抵触情绪，影响选举工作的正常开展。

三、对策和建议

在2008年村级组织换届选举工作中，我们除了要进一步强化组织领导、经费保障和宣传发动等工作外，还要抓好以下几方面工作：

1、扩大试点的覆盖面，为面上的换届选举工作提供更加有效的经验。一要增加试点的数量。为使村两委换届工作顺利进行，总结工作经验，我县将于10月份开展村级组织换届选举先行点，并适当扩大试点的范围，灵溪、龙港两大镇各选一个村，其余6个片各选择一个不同类型的村开展先行点工作，专门抽调人员成立指导组进点指导。这样可以为面上的工作提供更多、更丰富的借鉴经验。二要调整试点的确定方式。改变以往把条件较好的村确定为试点的习惯性做法，有意识地选择有一定难度、对其他村有较大借鉴意义的村做为试点。三要扩大参与试点的人员范围。在试点工作中，组织每个片区有关乡镇党委副书记、分管组织工作的委员、分管民政的副镇长、组织干事和民政助理员等参与中心镇村级组织换届选举试点工作，让村级组织换届选举工作的具体操作人员都能提前参与和熟悉业务。四要推行村干部创业承诺制。在试点工作中，积极推行村干部创业承诺制，要求每位参与竞选的村两委主要干部候选人结合本村实际对村民和乡镇政府作出承诺，对如何从群众反映激烈的问题出发，根据责任分工，理清村里今后三年内各项工作目标，及各个年度工作目标及工作计划，进行公开承诺，接受群众评判和监督，进一步提高候选人的责任意识。

2、积极开展组织整顿，为换届选举工作提供更加良好的环境。一要坚持调研开路。7月5日，我们县委组织部就联合民政局成立了两个调研组，分别到3个不同类型的乡镇就2008年村级组织换届选举工作进行了深入调研，通过召开座谈会、个别访谈等形式，重点对三大问题进行专题调研、研究对策：①往届选举工作出现的问题；②村级组织运行中出现的问题；③2008年换届选举可能暴露出来的问题。在此基础上，制订《苍南县2008年村级组织换届选举工作日程安排初步方案》。二要开展排查摸底。7月份，我们在做好市里要求抓好6类重点村的排摸工作的基础上，县委组织部、县民政局又联合发了《关于认真做好村级组织换届选举前期调查摸底工作的通知》，把新情况、新问题排查清楚。特别是摸清了本届村两委班子运转情况和可能影响下届选举的问题。三要实行一村一策。9月初，我们将组织县纪委、组织部、政法委、人大法工委、农业局、民政局、农办等县有关部门召开专题调研分析会，对排查出来的村级组织换届选举的重点村进行深入调研，分析存在问题及其原因，坚持“因村制宜、一村一策”原则，提出分类指导的意见，采取有效措施，提早介入，使能解决问题的尽快解决，暂时不能解决的问题做到心中有数，创造条件解决，为明年村级组织换届选举工作的顺利进行奠定基础。如采取“一联二挂三派”的办法，即领导联系、部门挂钩、干部下派等措施，动用有效资源和各方面的力量，集中解决存在的突出问题。四要加大离任审计。组织县农业局和各乡镇的审计业务骨干组成的7个组对全县36个乡镇的重点村开展村干部离任审计。审计的主要内容包括村集体经济组织2006年度的财务收支情况、村集体资产管理运行情况、村财务管理制度落实情况和村集体货币资金管理情况等。五要坚持继续开展村后备干部公开选拔。总结2004年村级后备干部公开选拔的经验，在各乡镇继续推行这项制度，引导退伍军人、科技种植能手、大中专毕业生等乡村人才踊跃自荐报名，通过组织推荐、个人推荐、民主测评和组织考察等程序，确定村级后备干部。通过县乡党校培训一批、先进村培育一批、农村工作指导员帮带一批、乡镇机关挂职一批的办法，加强对村级后备干部队伍的培养与锻炼。六要改革设置模式。认真总结括山乡村级党组织“6+1”的设置框架成果，在山区乡镇予以推广，按照区域相邻、强弱互补的原则合并成立村联合支部。对党员人数超过50名的行政村，特别是外出党员较多、自然村撤并较多的山区行政村，把村党支部设置为村党总支，通过调整优化组织设置，选优配强村级班子。

3、改进培训方式方法，为换届选举工作提供更加有力的业务指导。一要扩大培训范围。除了对乡镇领导干部、驻村干部、村书记和报帐员进行培训外，将第四批农村指导员、村两委干部等也纳入培训范围，在第四批农村指导员上岗培训中，把村级组织换届选举工作作为一项培训内容。二是改进培训方式。除了集中进行业务培训外，充分利用远程教育网络平台，制作电教片，通过图文并茂的方式，提高培训的实效。三是制定工作规程。按照“符合基层党建工作需要、易于党务工作者操作”的原则，目前，我们根据基层党建工作的相关政策，正在对发展党员、民主评议党员、民主生活会、基层组织换届选举、流动党员管理、党费收缴和管理等10项业务性较强、规范性要求较高的重点工作，编制规范化的工作流程，使基层党建工作“有章可循、按章办事、有据可查”，努力实现基层党建工作的科学化、规范化、制度化。其中村级党组织换届选举工作的操作规程将结合试点工作一并完成，为2008年村级组织换届选举工作提供业务指导的样板。

4、建立健全村干部保障机制，为换届选举工作提供更加诱人的激励导向。在村级组织换届选举中“人难选”问题还是一定程度存在的，这直接影响了村级组织的战斗力。针对这一问题，我县在年初就着手调研，探索建立健全村干部激励保障机制，解决村干部的后顾之忧，提高村干部的积极性和村干部岗位的吸引力。我们先后召开了两次村干部座谈会、有关部门负责人座谈会，反复征求意见和建议。目前，县委常委会已经建立健全村干部激励保障机制的文件进行了专题研究，有关文件即将制订出台。一是改善村干部经济待遇。给予年收入3万元以下的集体经济薄弱村村干部误工补贴每年4800元，其中村党组织书记、村委会主任各1800元，报帐员1200元。对确定为优秀等次的村主要干部每人每年给予1000元的奖励补贴。二是加大村干部离任定期补贴力度。对累计担任村党组织书记或村委会主任一定年限且正常离任的，男年龄满60周岁、女年龄满55周岁后，定期给予一定的补贴。累计任职时间为5-9年的，每月补贴60元；累计任职时间为10-14年的，每月补贴80元；累计任职时间15－20年的，每月补贴100元；累计任职时间20年以上的，每月补贴150元。三是推行村干部基本养老保险制度。参照企业职工基本养老保险的有关规定，将全县在任职期间的村党组织书记、村委会主任纳入基本养老保险实施范围,以个体工商户形式参保。按照个人、单位、县财政三方负担的原则，个人按缴费金额30％比例出资，其余部分根据县财政管理模式，采取分类补助的办法解决。四是提高对村级组织运行经费的补助标准。对年收入1万元以下的集体经济薄弱村，由县财政根据建制村的大小，每年给予一定的运行经费补助。1000人（不含1000）以下的村，每村每年补助6000元；1000人以上、2000人以下（不含2000）的村，每村每年补助7000元；2000人以上的村，每村每年补助8000元。每年每个居民区、社区由县财政给予运行经费补助8000元。五是完善村干部培养和关爱机制。逐步完善从优秀村干部中招考录用公务员制度，考录部分优秀村干部进入公务员队伍。事业单位招考人员时，对优秀村干部，在同等条件下应优先录用。建立乡镇领导班子与村干部交心谈心制度，定期进行交心谈心，经常了解他们的思想动态，倾听他们的呼声。建立村干部生活困难补助基金，对家中出现突发性灾祸或患重大疾病，家庭特别贫困的村干部，给予适当的生活救助。

5、建立和完善督导制度，为换届选举工作提供更加有力的推进措施。一要推行预警制度。利用基层党建工作预警制度，通过建立选举工作监督员制度、提议提案制度，完善信访制度，进一步扩大换届选举工作的信息来源，动态把握工作的情况，对换届选举工作中存在的问题，有针对性施行预防警示，做到警钟长鸣、防患于未然。二要继续推行问责制。将换届选举工作的各项任务量化，明确相关责任人的职责和责任追究方式，正真做到责任明确，出现问题追究到人。三要实行分析指导例会和定期督导制度。针对村级组织换届工作初期阶段、高峰阶段、攻坚阶段、扫尾阶段的不同工作特点，以及重点村难点村所存在的问题，县领导小组定期召开分析指导会议，深入解剖麻雀，逐个商讨对策，对换届选举“钉子村”，实行每周分析会制度，做到专题研究，专项解决。同时，专门成立督导组，对全县36个乡镇的村级组织换届工作进行全面督导，深入排摸换届工作中存在或可能出现的苗头性、倾向性问题，做到及时掌握、及时解决。四要适当调整村级组织换届选举工作的时间。针对我县山区片人口外出多、参选率难以达到法定要求的问题，实行村党组织和村民委员会同时启动、交叉进行的做法，2007年12月中旬－2008年1月下旬，启动并完成村党组织换届选举工作，同时要完成选民登记工作。2月初，抓住岁末年初许多外出人员回家过年的有利时机，做好委托手续办理等村民委员会换届选举的前期工作，确保委托的规范性和参选率，为下一阶段的村民委员会换届选举工作大好坚实的基础。

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