编制立法计划中选项问题调研报告

为增强立法的科学性和预见性，避免立法的盲目性和随意性，立法机关每年都会通过编制年度立法计划，以期提高立法的针对性。因此，如何选准选好立法项目，使立法计划切实可行，真正把握住社会的热点、难点、焦点问题，为提高立法质量奠定基础和前提保证是立法机关每年面临的重要课题。现在批评地方立法质量不高的说法不少，更多提到的原因和问题多在已作为立法项目后的实质起草、审查及审议阶段，立法立项作为立法工作的很重要的一个环节，受到关注的问题反而不是很多，但它却是影响立法质量的一个很重要的因素。因此，从立法立项环节找出影响立法质量的因素，有助于全面提高地方立法质量，而立法立项主要包括立法项目的提出、汇总、征求意见、调研论证、酝酿协商、筛选确定等环节，概括起来主要有下面两个问题：一是立法项目的来源问题；二是立法项目的选择问题。

　　一、立法项目的来源及其问题

　　（一）项目申报来源单一

　　首先，尽管国家、本市的法律法规规章都把立法立项作为立法工作很重要的一环节，专章进行了规定，但相关的法律法规规章的规定有一定的局限甚至没有明确，给项目申报和立法项目建议的提出带来困扰。如国务院《规章制定程序条例》第九条规定“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的、应当向该部门报请立项。”“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。”对其他组织、单位或公民如何提出立法项目建议或能否申报立法项目则没有规定，也就是说部委规章和地方人民政府规章项目的来源，目前在国家的法律法规中明确规定的来源渠道只有政府部门这一方式。《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》对立法项目的征集、来源更是没有提及，仅是规定编制立法规划、计划要征求社会意见。刚修订的《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》虽然对项目征集和项目来源作了比较祥细的规定，征集渠道也不再局限于政府部门，向社会公开征求立法项目也成为方式之一，还建立了全年常态化的项目征集、建议和处理机制，但这一新规定2008年11月才开始实施，尚未有实践的经验。

　　其次，实践中，在工作上对立法立项的征集、立法项目的选择认识不够，重视程度也还不够，存在重视对法规规章项目的起草、审查、审议等制定工作，忽视对立法立项的征集、选项等工作的现象，甚至有时是怕麻烦怕增加工作量，不愿去多征求社会各界的意见。从多年来的实际情况看，通常的做法是：市人大法制委和市政府法制部门共同发文征集政府各委、办、局和区人民政府关于制定、修改、废止地方性法规规章的立法项目建议，在编制立法计划过程中也只是督促有关部门申报立法项目，这种做法，大大限制了立法项目的来源范围，造成绝大多数的立法项目还是由政府部门提出的。

　　（二）立法项目仅来源于政府部门的问题

　　立法项目基本来源于政府各行政部门，这种单一化的项目来源渠道必然会引起以下几个问题：

　　1、 降低了其他渠道参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性。

　　2、 使得立法工作对政府部门的依赖性增强，往往需要“等米下锅”，市人大常委会和市政府法制机构对地方立法工作的主导性受到了极大约束。

　　3、 由政府部门提供立法项目，政府部门往往习惯从本部门的立场出发，从强化行政管理和方便行政管理的角度进行立法，部门利益倾向明显。

　　4、 由于立法项目来源只有政府各行政部门，编制立法计划时则只能对各有关部门申报的项目进行简单汇总，导致政府各行政部门报什么就立什么，谁的积极性高就给谁立，立法计划往往成了“大拼盘”。

　　5、 由政府部门来提供立法项目，容易导致立法项目中修改和废止的项目偏少。实践中，由于有的部门认识上的问题，有些部门把制定新法规规章作为工作成绩,认为修改或废止法规规章不仅成绩不明显，而且影响工作形象;还有的部门认为只要不影响执法活动，改不改无所谓，所以，有些政府部门往往对制定新的项目积极性相对较高，而对修改、废止法规规章的立法项目积极性不高、主动性不强。这样，一些与经济和社会发展不相适应、与客观实际不相符合的法规规章得不到及时修订或废止，造成虽有法规规章却“有法难依”，影响了地方立法的权威。

　　二、立法项目的选择及其问题

　　（一）立法选项的现状和问题

　　目前，立法选项的主要工作是人大法制部门和政府法制部门对申报的立法项目进行简单的汇总，然后排列组合“拼盘”而成立法计划，这是立法选项工作中常见的总的状况。当然，尽管只是简单的“拼盘”，有几个倾向和现象还是值得思考或注意：

　　1、根据申报部门的积极性情况进行立项。对于申报的众多立法项目，选择时往往对立法积极性和工作主动性较高的部门提出的项目先予立项，认为这样有利于今后的起草工作，而问题在于部门的积极性和主动性并不等于项目的必要性和可行性。

　　2、根据立法项目年度内完成的难易程度立项。面对几个项目的取舍，对感觉年度内比较容易完成的项目常常被优先考虑，因为有一个立法计划和年度立法任务完成的问题，立法的迫切性等因素这时可能就此被忽视。

　　3、根据以往的工作经验或凭对申报立项的题目的感觉立项。立法申报项目中列举了某个事项的种种重要性或者某方面问题的种种严重性，在没有进行更深入的调查研究和未深入分析问题原因的情况下，只是觉得申报的项目好像确实存在某方面的问题可能需要通过立法调整解决或确有立法的一定必要性便仓促立项，不顾立法时机与条件成熟与否，存在一定的盲目性，夸大了立法的功能。实践中，有的问题纯属执法工作不力造成的，有的要解决的则是思想道德方面的问题，还有的是想通过立法配合一段时期的重大活动，甚至是希望通过立法提高政府或者社会对本部门工作的重视度，如此种种问题，都是不能或基本上不必依靠国家强制力解决的问题，就不宜或者不必通过立法去解决。

　　4、凭领导的意志，领导人的“建议”，而未进行论证立项。实际立法选项工作过程中，有时还存在立项过分尊重权威，没有处理好尊重权威与尊重科学的关系的现象。甚至是立项的概率与领导者个人权威成正比。

　　5、凭工作关系的情况立项。对那些地平时工作联系紧密、关系良好的部门，申报的立法项目容易立项。客观地讲，工作关系良好，对一些分歧意见和问题比较容易沟通，也容易形成共识，因此，这种因素对立项有所影响应属正常。但问题在于难以做到立法为需而立，难以排除个人偏好。

6、根据平衡的结果立项。筛选项目时还常见有平衡的倾向，各个专委会之间或各个部门立法数量的平衡，各个有份或者今年这归口部门立明年另一部门立，立法项目之间的联系性、系统性不够。

　　总之，由于立项上这些不规范的现象，使得有些重要的急需的项目没有列入立法计划，有的立法项目半途而废，有的立法项目则进退两难，为完成年度立法任务不得不“带病”通过，有的成了标语口号式的宣传品。

　　（二）造成立法选项问题的原因

　　之所以有这些现象，以下几个原因不可忽视：

　　1、把握社会对立法的需求的情况不够。负责立法计划编制的部门在日常工作中，缺乏有效的机制和专门的渠道参与当地具体的中心工作，掌握的当前的重要信息有限，同时，掌握社会立法需求不够，往往只是到开始编制计划时，才进行一定的调研。因此对立法需求把握不足，只能简单对申报项目进行选项。

　　2、没有建立立法选项的论证机制。国家和本市的法律法规规章对立法征集的项目最后确定为立法项目，都没有规定必须经过论证的制度，实践中虽也经常开展立项研究活动，必竟没有以制度形式固定下来，缺乏明确规范。

　　3、缺乏科学的立项标准。长期以来，在立法计划制定中，一直缺乏统一、明确、可操作的立项标准，对某一个项目是否列入计划，各个方面由于出发点和对立项标准的理解不同，往往有不同的观点，影响了立法计划的科学性。国务院《规章制定程序条例》、《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》对如何进行立法选项并没有规定，《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》第八条虽规定了选项的标准和条件，一是申请立法的论证完善程度，二是经济和社会发展的实际需要，三是突出重点，统筹兼顾。但却尚未实施，且还不够具体，因此，立法选项工作基本是没有明确标准和条件可遵循。

　　4、负责立项编制的部门主导性不强。由于只能在现有的申报的项目中进行选择，无法对一些调整范围相近的项目进行整合，编制部门的主导性不强，影响了地方立法的总体结构，

　　三、完善立法立项机制

　　地方立法资源有限，申报的立法项目不可能都能进入立法程序。因此，科学地选择立法项目是做好地方立法工作的第一步。当百姓充满希望地将立法意见和建议寄送立法机关时，无疑表明了广大群众对地方立法工作极大的热情和期望，也是对立法机关立法工作的支持和信任。立法机关如何不辜负广大人民群众的信任和期望，科学地选择与优化立法项目？近来，本市和各地都在进行一些有益的探索，试图通过建立相应的立法立项审查论证制度，形成民主科学的立法项目遴选机制。

　　（一）拓展立法项目征集渠道

　　完善立法建议项目公开征集程序，充分保障各方表达意见的权利。使公众从立法源头，即“立什么法、怎样立法”全面参与到立法活动的全过程是当前立项编制部门应考虑和解决的问题。

　　1、加大宣传力度，增强公民参与立法的意识。尽管公民参与立法的意识在不断增强，但由于公民参与立法的一些形式和渠道并未为群众所了解或存在障碍，使得公民主动参与立法的热情不高，如《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》对公民提出立法建议以及向社会公开征求立法项目的规定，还有全年常态化的项目征集、建议和处理机制等内容，了解的人并不多，导致公民现阶段参与立法的整体态势还不太令人满意，因此，加大宣传力度，通过各种媒体的丰富形式进行宣传，既向公民宣传法律知识，又让公民了解参与立法的途径和渠道，为公民发表言论、意见提供便捷的窗口，这样，才能激发人民群众的参与热情，进一步扩大立法中的公民参与。

　　2、建立公开征集立法项目建议的反馈和奖励机制，保护和调动公民参与立法的积极性。市人大曾经对参与社会公开征集立法项目活动的公民进行奖励，且收到良好的社会反响，应该使这一制度固定下来，进一步得到规范和落实，更好地集中社会各界群众的智慧，为地方立法继续献计献策。

　　3、改变立法项目征集渠道单一的做法，建立多元化的来源渠道。

　　目前,地方立法项目绝大多数为政府部门申报,人大及其各部门、其他国家机关、社会团体等提出的立法立项所占比例较小。因此,拓宽听取立法建议的渠道,使人大各专门委员会、政府各部门、人民法院、人民检察院、政协和工青妇等单位以及人大代表,包括广大群众,都成为地方立法立项来源的重要渠道。同时，重点发挥以下几个渠道在地方立法立项中的作用：

　　（1）继续发挥政府部门在立法立项中的作用。虽然由政府部门提供立法项目存在一些问题和弊端，但政府部门在社会经济生活中肩负着宏观调控和管理的职能，对市场经济运行中的新情况、新矛盾、新问题了解全面，使其立法建议更有针对性。

　　（2）发挥人大和政府法制部门在立法立项中的积极性和主动性。由于其所处的地位比较超脱，具有不受部门利益局限的优势，能够比较客观地提出立法建议，因此，要充分发挥其提出立法立项的主动性和积极性。

　　（3）向社会公开征询地方立法立项的建议。在发展市场经济的过程中,广大公民既是改革开放的受益者，又是改革成本的承担者，他们对于改革和发展中出现的问题有切身的感受，因此，在编制立法立项时，应该广开言路，广泛听取民意，集中民智，面向社会公开征询地方立法项目的建议。认真征求和采纳广大公民对地方立法项目的意见和建议,特别要听取弱势群体对地方立法项目的意见和建议。

　　（4）发挥政协在立法立项中的作用。政协是一个由各政党、各社会团体、各阶层、各民族和各方面人士组成的统一战线组织，社会联系面非常广泛，代表着社会各方面的利益，对改革开放和经济建设的实际以及社情民意有较为深刻的了解,因而应当充分重视发挥政协在地方立法立项中的重要作用。

　　（5）领导人提出的立法建议或所作的立法批示是地方立法立项的来源之一。领导人提出的立法建议或所作的立法批示从形式上看是个人意见，但从实质上看，领导人在处理公务时,会收到大量的反映各种社会问题的信息和情况反映,以及各种反映社情民意的建言献策。所以，领导所提出的立法建议或所作的立法批示也是建立在广泛的民意基础之上的，可以作为地方立法立项的一个来源。

　　（二）建立立法立项审查论证制度。

　　 从地方立法实践看，随着法治的推进和政府管理方式的转变，立法建议日益增多。不少立法建议或多或少、或深或浅地反映了经济社会发展中的立法需求，但也不乏并无立法需求的立法建议。因此，对立法需求的供给需要认真研究，如果不加甄别地都启动正式立法程序，可能导致立法资源的严重浪费，不利于法制建设和经济社会发展。所以，建立地方立法立项论证制度，对立法的必要性和可行性进行论证，确认立法需求的真实性和急缓程度，分别作出满足需求及时立法、把握时机适时立法、衡量得失不做立法的不同选择，可以最大限度地避免盲目立项带来的弊端，实现立法资源的合理配置。而且，在编制立法计划时，对立法建议项目初步筛选后，邀请专家进行论证，使立法项目的筛选一开始就有理论上的支持和中立的意见，从而不受有关利益群体的左右，同时，可以更广泛地听取民意，反映民情，使“立法为民”的理念落在实处，有利于增强立法计划的科学性。因此，应（三）建立和完善科学的立项标准。

　　在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍然缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和科学论证机制。因此，确立立法选项标准，有助于科学、合理地筛选和确定立法项目。个人认为立法立项标准还是在立法的必要性和可行性，同时注意与国家法律法规的及本地相关法规的关系，以及立法条件是否具备，是否符合本地实际情况等因素，具体考虑选项时坚持以下原则：即坚持突出重点，统筹兼顾，合理布局，体现地方特色；坚持质量第一、数量服从质量、时间服从质量；坚持“立、改、废”相结合，把修订和废止法规规章放在和制定法规规章同等重要的位置；坚持以人为本，关注民生，立法为民。在此基础上初选出的项目再注意几个“优先”的原则排定项目顺序，也就是：一是关系本地区经济和社会发展重大决策的项目优先；二是关系人民群众切身利益的项目优先；三是属于本地区创新性的项目优先；四是立法条件成熟的项目优先。此外，申报项目能否立项，还要看是否进行了调研论证、有没有起草草案等前期准备工作情况。一般而言，凡符合下列条件的，可以考虑作为立法计划项目：一是已经有政府文件，但实践证明其效力不够，需要上升为地方性法规或规章的项目；二是国家已经立法，但其规定比较原则，需要结合本地实际制定相应的实施性法规或规章的项目；三是国家尚未出台法律和行政法规，本地实际需要依法进行规范，实践依据、社会条件已具备，涉及的重大问题各方面意见比较一致，且不与上位法相抵触的项目；四是已经制定地方性法规或规章，但随着时代的发展需要及时进行修改或修订的项目；五是政府在推进改革和促进发展过程中，遇到的政策法律依据不足等难点问题，以及人民群众关心的热点、难点问题，亟需通过地方立法加以解决的项目。

　　总之，通过建立民主科学的立法项目公开征集和遴选机制，实现立法机关与全社会广泛互动，吸引社会各界的参与，充分发挥广大群众的智慧，经过专家的严格论证，实行民主科学决策，从而达到科学合理地安排立法项目的目的，这无疑是提高立法质量的有效举措。

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