政府购买服务改革工作探讨

摘 要：自政府购买服务工作开展以来，宁夏积极响应国家转变政府职能的要求，不断探索公共服务供给机制，稳妥推进政府购买服务工作。为进一步了解全区政府购买服务改革工作进展，宁夏财政厅综合处深入自治区有关部门及部分市县开展调研，总结政府购买服务改革经验做法，发现问题，研究对策，积极推动政府购买服务改革工作健康发展。

关键词：政府购买服务;公共服务;政府职能转变;绩效评价

一、宁夏政府购买服务基本情况

2013年以来，宁夏以政府购买服务为突破口，实现了由“能购尽购”向“应购尽购”转变，政府购买服务范围不断扩大，基本公共服务质量、财政资金使用效益不断提高，有力推动了机构改革和职能转变。

一是健全制度体系。依据国家相关文件精神，结合宁夏实际，2014年自治区政府出台了推进政府购买服务工作指导意见，自治区财政厅先后制定了政府向社会力量购买服务暂行办法、政府向社会力量购买服务流程规范、事业单位政府购买服务改革工作实施方案、推进第三方绩效评价工作等政策文件，为扎实推进政府购买服夯实制度基础。随着改革向纵深推进，自治区财政厅会同相关单位积极研究制定有关部门、行业、系统的政府购买服务具体办法，如政府购买学前教育服务试点实施方案、政府购买社会工作服务实施办法、政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见等。各市、县（区）积极跟进，相继出台了配套的政策文件，自上而下建立了较为完善的政府购买服务制度体系。

二是拓展指导目录。2014年，宁夏公布了政府购买服务的指导目录，共6类、56款、243项，涵盖基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等六大类。2016年，推动33个自治区单位（部门）公布了本部门指导性目录，各市、县（区）进一步明确了政府购买服务的种类、性质和内容。2018年8月，对现行政府购买服务指导性目录再次进行补充、修订，将符合条件的社会管理和公共服务项目全部纳入指导目录，拓展指导目录范围。

三是有序探索实践。2018年，宁夏政府购买服务资金总量由19.6亿元增长至22.78亿元，较2017年同比增长14%，政府购买服务的范围及资金规模不断扩大，购买领域由单一走向多样化，涉及城市基础设施维护、城市绿化管护、文化教育公共服务、社区服务、劳动就业服务、养老助残等多个领域。各部门（单位）积极试点，大胆创新。目前，已开展了包括党政機关物业定点服务管理、专业艺术团体送戏下乡、农村电影公益放映、按成本购买社区卫生服务、购买学前教育、法律服务、城市保洁、垃圾处理、社区服务、技能培训等方面的工作。

二、取得的成效

1.公共服务质量明显提升

通过推行政府购买服务，面向社会公开、择优选择服务提供方，明确权利和义务，将资金支付与服务质量相挂钩，对购买服务开展绩效评价，有效提升了政府购买公共服务质量，得到了服务对象的满意与认可。银川市兴庆区政府为老人购买生活服务，为辖区5类城镇“三无”老人、60岁以上烈属、60岁以上享受低保的老人、80岁以上享受民政部门高龄津贴的老人以及90岁以上所有老年人发放600元服务券。老人可以通过拨打“96890”热线，借助社区智能化服务平台，联系专业服务团队或社区周边加盟服务商上门进行家政、维修、代购、代缴、生活照料、医疗保健、紧急救助等服务。自治区农牧厅选取贺兰县、永宁县作为政府购买农业公益性服务机制创新改革试点地区。购买重大动物疫病强制免疫服务，规范建立畜禽免疫档案;购买统防统治植保专业化服务，建立核心示范区，带动农户自发开展农作物病虫害防治;购买村级财务会计委托代理服务，统一委托专业财务公司，建立完善了“互联网+三资管理”信息平台。永宁县当年降低农业生产成本就达到570万元，在减少部分农户购买农业服务费用的同时，促进了当地农业生产规模化、集约化，受到群众点赞。

2.整合利用各类社会资源

按照突出公共性和公益性的原则，宁夏重点选定就业培训、公共文化、医疗卫生、养老服务、法律服务等民生关注度高、适合由社会力量承担的公共服务项目推行。综合利用了社会力量，提高了整个社会资源的总体利用率。石嘴山市政府购买居家养老服务项目，整合社区服务中心、居家养老服务中心和社区卫生服务机构等社会各方面力量，构建了以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助”的多层次养老服务网络体系。建立社区便民服务站、农村幸福院，为老年人和行动不便的残疾人提供代购、代送、代缴等服务，打造百姓家门口的老饭桌和托老所。中卫市社区公益创投项目，按照“试点先行、逐步推开”的工作思路，以社区为试点单位，通过前期项目征集和多部门联合评审，最终确定了9个中标项目，每个项目投入5万元。先后开展了“情暖夕阳、关爱老人”、贫困脑损伤患儿康复救助、特需关爱青少年帮扶、残疾儿童日间照料与托养等丰富多彩的公益活动。以“公民需要”代替“部门想象”，确保老百姓获得数量更多、质量更好、内容更丰富的公共服务，实现了花小钱办大事。

3.有力促进政府职能转变

购买社会组织服务是政府向社会组织转移职能的探索实践，为政府社会治理、公共服务提供新途径。作为社会主体的社会组织，通过承接购买服务项目参与到社会服务治理当中，推动政府、市场、社会三者良性互动，有力促进政府职能转变。大武口区通过公开竞聘的方式购买学前教育服务，面向社会选拔公建民营幼儿园的承办主体，探索“政府投资、民办运行、群众受益”的公建民营办园模式，引进济南市中区大风车幼儿园的先进教学理念，有效解决“入园难、入园贵”问题，儿童平等接受教育的权利得到有效保障。惠农区政府聘请法律顾问团，参加政府、职能部门审查修改各类合同协议、提供法律事务咨询，并出具正式法律意见书，均被政府主要部门采纳。

三、改革工作中存在的问题

从宁夏的实践来看，政府购买服务在公共服务领域提质增效、释放社会潜力方面取得一定成效。但受限于经济社会发展状况、社会组织能力不足等主客观因素，目前在政府购买公共服务方面存在以下困难和问题。

一是购买主体认知不一。在政府购买服务改革工作推进过程中，有的单位对政府购买服务的概念不清，模糊定义政府购买服务的范围，无法厘清政府购买服务、政府采购、PPP之间的关系;有的单位对政府购买服务流程还不完全了解，不愿改变现有工作程序;有的则将政府购买服务等同于购买工作人员、增加财政支出，借机绕过现行政策，增加临时聘用人员;有的习惯于长期形成的政府直接承担服务的传统思维，缺乏向社会力量购买的意识。

二是培育发展社会组织困难。宁夏社会组织数量少，大部分各立门户，人力、物力资源分散，规模较小，难以壮大，服务水平低，服务质量不高。甚至有些投机者为了中标而临时注册，低价中标。在项目服务期间，以次充好，导致公共服务品质下降社会和服务对象的满意度低，影响政府的公信力。

三是项目成本测算无统一标准。大多数政府购买服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，在对政府购买服务项目进行价格估算时，缺少统一的标准，成本测算缺乏科学合理的依据。合同内容中对双方权责的约定不够细化、具体，约束力不强，也影响了后期绩效评价工作的开展。

四是绩效评价管理质量不高。宁夏购买服务项目规模相对较小，也比较分散，开展绩效评价成本高。在实际工作中，往往难以对合同的执行情况进行有效的评价和监督，致使发生“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象。第三方机构出具的绩效评价报告质量参差不齐，目前有限的监督主要体现在购买服务政府部门的内部监督上，基本上没有建立独立第三方的评估机制。

五是事业单位参与度低。目前，宁夏事业单位分类改革工作已基本完成，但事业单位职能划分不够清晰。据统计，全区纳入分类范围的事业单位6597个，可作为承接主体的公益二类、经营类事业单位共1958个，占比29.68%，不足三分之一。能够承接政府购买服務的事业单位数量少，服务项目服务种类单一。同时受机构、人员编制影响，不能充分合理定位不同类型事业单位的角色。事业单位自身受长期形成的惯性思维的影响，对参与政府购买服务竞争的积极性和主动性不高，动力不足。

四、几点建议

一是规范购买工作，科学测算成本。规范购买服务项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，明确购买服务的范围、标的、数量、质量、服务期限、权利义务等内容。坚持先有预算，后购买服务的原则，分类填报，精准编制，确保政府购买服务事项“应编尽编、应买尽买”。推动单位（部门）根据不同项目的特点，对可量化的项目制定统一标准，综合物价水平、工资水平、社会保障水平、费用成本和财政支付能力等进行动态调整，为购买服务成本测算提供科学合理的有力依据。

二是稳妥推进事业单位参与购买服务。统筹推进政府购买服务和事业单位改革，逐步将公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，转为通过政府购买服务方式提供，实现由直接投入向“拨改买”转变;健全事业单位的政府购买服务、财政经费保障与机构编制管理协调约束机制，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，促进有条件的事业单位转为企业或社会组织;对新增的、适合采取政府购买服务的公共服务事项，尽量采取政府购买服务方式提供。

三是开展项目绩效评价管理工作。探索开展第三方绩效评价工作，引入第三方评估机制，择优选择具备条件的科研院所、中介机构开展评价工作。购买主体可根据项目特点灵活选择预算安排方式，合理测算评价经费。并根据购买计划和合同要求，对绩效目标的实现程度、资金使用效益、服务质量、公众满意度、透明程度以及专业水平等进行绩效评估，评价结果向社会公布，并作为费用结算、以后年度编制项目预算和选择政府购买服务承接主体的重要依据。

四是加强社会组织监督管理。加强对社会组织的审核与管理，严格准入条件，责令不合格不达标的社会组织予以整改;重点培育发展公益性、救助性、维权性、协调性社会组织，降低社区服务类社会组织的登记门槛;管理引导社会组织重视和加强人员培训，做优做强，促进建立良性的市场竞争关系。

五是搭建信息平台加大培训力度。依托利用财政部“中国政府采购网”和“中国政府购买服务信息平台”，搭建全区政府购买服务信息平台，建立信息报送机制实现信息的互联互通、数据共用、信息共享。组织专项业务培训，从制度建设、组织实施、到监督问效等各个环节入手，培养政府购买服务全流程的专职业务人员。同时，加大宣传工作力度，帮助各类主体充分认识和了解政府购买服务的内涵，防止政府购买服务工作偏离正常轨道。

（责任编辑：兰卡）

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