关于新时期加强公安基础工作的一些思考

自2006年起，全国各级公安机关根据公安部党委的决策开展“三基”工程建设。三年来，在“三基”工程的推动下，公安基层办公条件有所改善，基层警务机制不断优化，警务信息化程度不断提高，基础工作对于公安工作的根基作用、基石作用不断显现。然而，在肯定成绩的同时，我们仍要清醒认识到，基础建设中一些认识、操作上的误区和障碍仍然存在，制约着公安基础战略的深入推进和科学发展。在此，本文从实践角度出发，尝试对当前基础工作中存在一些问题进行分析，并提出几点简单思考。

一、当前公安基础工作中存在的问题

（一）基础工作易受当前工作冲击。当前，随着我国社会跨越式、大踏步的发展，社会矛盾在一定范围内急剧增多，公安工作正面临着“三期”的严峻考验，公安机关承担打击、整治、维稳等应激性工作的压力不断增大。而公安基础工作投入大、周期长、见效慢，如何与侦查破案、重要安保等当前性警务活动一同“弹好钢琴”，一直是难点问题。就浦东公安工作实践来看，自2006年“三基”工程启动以来，分局连续开展了“峰会”、“非行年会”、残奥会、奥运会等重大安保活动。这些保卫任务准备周期长、要求非常严格，往往须举全局之力才能完成，对基础工作的冲击现实存在。

（二）基础工作条块糅合不够。突出表现在各条线、各层面对基础工作的要求不尽协调，使基层派出所在安全防范、高危人群管控等具体业务工作上难以适从。在现有公安运作机制下，派出所作为基层实战单位，其勤务运作模式受到各条线自上而下种种要求规范的约束。而条线在出台一些基础工作要求时，未充分考虑不同块上的实际情况，“一刀切”的做法使一些基层单位既要应付“广播体操”，又要自主开展运作，工作非常被动。如刑侦条线由总队出台了刑嫌调控的工作意见，但该意见较为原则，与治安条线的实有人口管理衔接不够，在基层便突出反映为可操作性不足，高危人群管控工作服务实战的效能较为有限；再如，在警务信息化建设上，各条线也根据自己的工作需要建设了名目繁多的信息系统，并将日常维护任务层层下派至基层。由于一些信息系统过于强调条线工作需要，总体整合度、实战功用非常有限，基层反映重复劳动增多，信息化呈现出“为信息化而信息化”，与实战相脱节的局面。

（三）基础工作途径狭窄，滞后于现实斗争需要。具体表现为：一是基础信息采集手段不多，社会参与程度不高，基层单位事倍功半，大量精力都消耗在信息采集阶段。如在实有人口信息采集中，至今未固定一套能将治安积极分子、楼组长、物业、业主委员会充分发动起来的工作模式，而全由基层单位“自由发挥”，各单位之间工作成效参差不齐。二是对一些新兴经济发展领域、新兴行业的基础信息采集和运用还显得滞后，如典当行业、租赁业、中介服务业的管控还存在很多漏洞；对一些犯罪分子新开辟的犯罪渠道和易利用领域的掌控还存在空白，如对可疑资金通过银行、金融、邮政等渠道流动的监管机制还没有建立，对犯罪分子利用飞机、汽车、轮船等现代交通工具和网络、移动电话、传真等现代通讯手段实施跨地域、跨时空流窜作案的基础防控工作还较为乏力。

（四）基础工作与打防工作缺乏互动。反映为基础工作与打击、防范等面上工作有机衔接显得不足。业务实践表明，当前公安机关案件侦破中，主要还是依靠技侦、大清查、突审等应激性侦查手段，从排查、管控等基础工作渠道获取破案线索的比重很小，一些难以采用应激性侦查手段开展工作的案件往往难有进展。在一定程度上，实战与基础工作“双循环”互相剥离，基础工作服务打防控，打防控需求牵引基层基础工作的互动格局还未形成。

二、问题成因分析

（一）对基础工作的认识模糊，目的与手段混淆。在日常工作中，一部分公安民警乃至领导干部，对基础工作的认识存在片面性，对基础工作的直观印象清晰而内涵认识不足，对基础工作的表面现象认识清晰而逻辑结构认知不足，对具象的基础信息掌握多而规律掌握少，突出表现在将基础工作的目的与手段混淆。如在社区与农村警务中，一味强调要抓好民警“沉下社区”、改善警民关系、人口信息采集、警务信息化等措施手段，对其服务打防工作的核心价值却抓得不够，造成社区民警湮没在繁杂的业务工作中却难有头绪，埋头于繁杂重复的信息输入维护中却难有收获的尴尬局面。类似重视过程、忽视结果，“头重脚轻”的认识与做法，限制了基础工作与打击、防范等面上工作的有机衔接，割裂了各要素之间必然的逻辑需要和联系，使基础工作陷入了为基础而抓基础的低效怪圈。

（二）基础工作的长期性与短期政绩观、业绩观相冲突。基础工作投入产出周期长，见效回报慢，公安机关部分领导干部受短期政绩、业绩观的影响，工作重心偏向打击、整治等“立竿见影”的项目，对基础工作的长期战略性地位认识不足；只关心自己任期内“现开销”的打击整治与防范控案情况，看不到长期积累的基础信息中所蕴含的巨大打击与防范能量，在抓工作时未给予基础工作足够保障与支持，使基础工作落入了“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地，基础工作成效也可想而知了。

（三）公安现有内部运行机制存在不畅，对基础工作科学规划不够。经过科学规划，合理、快捷、高效的基础信息采集处理是基础工作的生命线，也是基础工作反哺打击的前提和保证。现代警务机制对基础信息时效性、准确性的要求更趋严格，客观上对公安运行机制提出了更高的要求。但从当前公安内部管理体制来看，条块协调不力、警务资源配置不均衡、职能定位不科学、职责权限不明确的状况仍旧存在，由此而产生的机关化作风、精于算计部门利益、条线业务“转压”基层、条块互相扯皮等不良现象严重影响基础工作的良性规划与发展。如上文所述警务信息化问题由来已久，至今难有一揽子解决方案，其矛盾的表象是信息系统的技术问题、应用问题，深层次原因却是条与条、条与块之间权责分离、衔接不畅，对信息化缺乏一个清晰、一体的规划体系而造成。

（四）基础工作存在问题与解决思路相脱节。当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，社会生产生活的各要素都呈现出异常活跃的状态，人财物流通量大增、新的经济领域和新兴行业不断涌现。公安基础工作也由传统的人员、物品、情报线索等简单案事件信息向公安工作涉及的政治、经济、文化等深层次信息延展。在此情况下，公安基础工作必将不断遇到新情况、新问题的挑战。一些领导、民警在遇到诸如社会参与度不足、实有人口管理缺乏抓手等问题时，习惯以固有思维考虑问题，解放思想、开拓创新的意识不强、动力不足，解决问题的方法不多、能力不高，认为基础工作“慢热”，“抓得好见效慢，抓得不好也就那样”，应付当前的倾向明显。如此循环，以致基础工作中老问题没有解决、新问题不断涌现，制约基础工作的因素越积越多。

三、加强基础工作的对策建议

（一）理清思路，明确基础工作的内涵与目的。正确认识基层基础工作的内涵，是做好基层基础工作的前提和基础。笔者认为，广义的基础工作是指与基层公安机关履行职能相关联的一切警务活动的总和；狭义的基础工作是指同公安打击管理职能相关联的一切工作对象和工作方式方法的总和。简而言之，基础工作就是通过采集基础信息、落实基础防范、动员社会力量，实现公安工作的前端控制，其目的是为现实斗争服务。据此，一切公安基础工作都因以推动打、防、管、控的核心作用为出发点，避免出现目的与手段、职责与途径相混淆的现象。

（二）把握发展规律，加强基础工作的研究与规划。当前，社会的跨越式发展正推动警务模式由传统型向现代型转变，客观上要求基础工作从运动式、突击式、风暴式向精耕细作型、规划型、可持续型经营转变；从单警种、小范围的单打独斗、各自为战向集团作战、整体作战、联合作战转变；从造声势、讲影响力向求实效、讲效益转变。在规划基础工作架构时，一要充分考虑刑事案件打防、反恐、维稳等当前业务工作的需要，处理好长期经营与短期工作之间的关系；二要由上一级单位把关，打破条线之间的壁垒，根据每项业务工作的需求与要素来设定基础项目要件，并充分考虑块上工作可操作性。如违法犯罪对象手机信息建库应联接监管、技侦、刑侦、治安等各条线，并涵盖情报研析、阵地控制、分析预警等各个层面；三要应对新形势，根据现实斗争的需要，不断调整基础工作的外延、边界与方向，实现“猫鼠”同步，动态管控。

（三）提升科技含量，坚持与完善基础工作信息化。基础工作信息化的实质是基础工作对象和客体通过信息方法和手段相互作用的过程，实现形式包括相互对应和衔接的两个层面，即基础信息化和信息基础化。就当前来看，推进基础工作信息化，可以概括为“做好三项工作，解决三个问题，实现三类功用”。

做好三项工作：一是做好重点信息采集，大力加强高危列管信息，犯罪情报线索等重要信息的采录工作，牢牢占据基础信息控制的制高点。二是做好采集源拓展，根据对敌斗争、侦查破案、犯罪预防、治安管理等工作的需要，将采集领域进一步扩展到可疑人员社会交往信息、金融资金流动信息、通讯联系信息、社会中介信息、行业部门信息等的采集工作上来，切实提高基础信息采集的有效覆盖面。三是做好日常信息的整理开发，将大量“笔记信息”、“脑袋信息”、“口头信息”转化为网络信息，最大限度地整合基础信息资源。

解决三个问题：一是解决信息孤岛问题，根据实战需要，加强信息系统的归并、整合，既减轻基层维护负担，又拓展信息链形成规模。二是解决系统速度问题，加强信息系统硬件建设，增加网络带宽，提升基层使用信息系统的速度。有必要时，可以考虑在分（县）局层面建立二级数据中心，切实提升基层工作效率。三是解决信息引入问题，从特大型城市公共安全管理需要的角度出发，提请上级党委、政府协调，引入散落在其他行政部门，可为公安所用的基础信息，如房屋业主信息、金融账户信息等，并切实抓好信息安全与信息保密。

实现三类功用：一是实现基础信息主导侦查，建立基础信息的网上比对、网上串并、网上缉捕、网上布控机制，切实发挥基础信息在侦查破案中的主体性作用。二是实现基础信息引导防控，完善以情报信息部门为龙头，条块结合的研判预警体系，有针对性地加强治安状况和规律特点的分析研判，及时调整防控措施和策略，增强社会面治安防控工作的有效性。三是实现基础信息的反馈应用，以需求为导向，加强打防控目标需求的分析研究，有针对性的调整基础工作的重点，使基层基础工作同打防控目标相一致。

（四）用好民力，丰富基础工作的社会化手段。近年来，以“放权”和“限权”为主的职能改革在公安机关逐步开展，新一轮浦东综合配套改革，也对包括公安机关在内的政府部门角色和职能的良性转变提出了新的要求。笔者认为，职能改革不仅是要求，更是契机，公安机关的基础工作一直需要社会支撑，如能在改革过程中，在法制与操作层面寻求基础工作的社会化突破，将对化解基础工作社会参与度不高的问题有极大帮助。具体来说：一是实有人口的社会化管理。新区来沪人员分布面广，结构层次复杂，管理难度很大，必须发动和依托社会力量加强管理。要在市政府人口管理“三个一”的总体框架下，把握新区人口管理口径收归公安的契机，在党委政府的统一领导下，通过法制手段广泛发动社会各界积极参与，落实来沪人员社会化管理的政策、经费、人员和组织保障，重点抓好居委干部、楼组长等可依靠力量的整合，加强综合协管员队伍建设，规范租赁房屋管理与居住证登记发放等4项工作。二是治安防控的社会化延伸。要发挥派出所主导作用，通过在民警带领下的社区保安队员规范化巡逻执勤，将散落于辖区中的物业保安、企业保安串联、带动起来，辅以查勤、抄告、责任追究等制度，从而把社区、企业单元化的安防体系串联、建成辖区治安防控网络，进而形成警社力量的资源整合、优势互补、工作联动、守望相助的格局。三是打击手段的社会化拓展。要建立覆盖社会面的特情、耳目、信息员体系，完善信息举报奖励制度、重要案情的实时短信布控机制等一系列措施，延伸打击张力；要建立旅业、网吧、二手机交易、机动车维修、废旧物品回收等场所行业的实名登记信息自动布控报警机制和破案奖励机制，增强业主参与治安管理的积极性和自主性，提高基础信息服务打击的效率。

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