对当前反渎职侵权工作的理性思考

　从检察机关近年来查处的渎职侵权犯罪案件实际情况来看，国家机关工作人员渎职和侵权类犯罪案件呈现逐年上升的趋势，此类犯罪给国家和人民造成财产、生命损失也越来越大，人民群众对此反映强烈。

　　党的十五大确定了反腐败的总体部署，惩治和预防渎职侵权犯罪，同惩治和预防贪污贿赂犯罪一样，都是反腐败斗争的重要组成部分。然而，在内部执法环境上，反渎职侵权工作尚未被纳入反腐败斗争的总体格局中，与反贪污贿赂工作的辉煌业绩相比，反渎职侵权工作捉襟见肘，形成了一手软一手硬的现象。为此，近年来最高人民检察院对反渎职侵权工作更为重视，作出了《关于加强渎职侵权检察工作的决定》，开展了严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的侵犯人权犯罪案件和集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪等专项活动。全国各地相继查办了如安徽阜阳劣质奶粉案、湖南常宁“110”不出警案、多起“矿难”背后国家机关工作人员涉嫌渎职案等一批党委、政府重视，人民群众反映强烈的渎职侵权犯罪案件，使得反渎职侵权工作取得了长足的进步。但是与反贪污贿赂工作相比仍存在不小的差距，许多地方的反渎职侵权工作仍处于低水平徘徊的局面。在此背景条件下，认真分析反渎职侵权工作当前面临的问题和解决的对策，对反渎职侵权工作作出全面客观的理性思考，就具有十分的必要性和重大的现实意义。

　　笔者长期从事反腐败工作，十几年的反贪污贿赂生涯使我亲身经历了共和国改革开放后反贪工作从小到大、从弱到强的发展历程。目前，反贪工作已经形成了一整套比较成熟的行之有效的工作机制，走上了积极向上，良性循环的发展轨道。而反渎职侵权工作也恰逢发展的契机。因工作需要，近三年来本人又从事了反渎职侵权工作，对当前反渎职侵权工作中确实存在的“发现难、突破难、定性难”等问题更有了亲身的体会和感受。因此，结合工作实际，向领导和同志们作一汇报，错误之处谨请批评指正。

　　反渎职侵权工作的现状、存在的突出问题

　　一、法律对某些渎职侵权犯罪罪名规定本身存在的缺陷性，造成司法实践操作的困难。

　　1、渎职侵权犯罪侵害的客体主要是国家机关的正常职能活动，特别是这一客体在滥用职权犯罪中得到充分体现，它是构成滥用职权犯罪的本质属性。然而在法律规定中只对其造成经济损失和人员伤亡作出了具体规定，对危害国家机关正常职能活动这一本质属性却只在“其他……”中加以表述，造成了某些严重的渎职犯罪无法被追究刑事责任。例如，某国家机关工作人员利用职务便利滥用职权，将本应通过拍卖程序转让的土地擅自以协商价格转让给某房地产企业开发。这种明显的滥用职权犯罪，理应受到法律的制裁，但由于其造成的经济损失无法确定，而难以查处。因此，此类在法律规定中存在的模糊性，应当在今后的法制建设中加以具体化、明确化。

　　2、97《刑法》与《刑事诉讼法》相继修订以后，由于反渎职侵权部门管辖的犯罪主体由国家工作人员限制为国家机关工作人员，管辖范围有所缩小，使得立案数量大幅下降，但同时又伴随着大量新罪名的出现。侦查力量的薄弱没有得到改观使得侦查人员尚未完全掌握立法精神，适应形势的需要，造成认定难、难办理的局面。

　　3、“两法”修订至今已近九年，但查处渎职侵权案件的总量尚偏低，特别是作为办案主要力量的广大基层院，个院办理的总量过低。司法实践经验不足和查办渎职侵权案件情况的复杂性，使得几乎每一件案件都成为“判例”。

　　4、综合上述三点原因，在实践中，往往造成检法两家对案件事实和依据产生不同的认识和看法，出现了类似情况的案件在甲地法院被判有罪，而在乙地法院却被认为是无罪的现象。甚至经常会出现检察机关内部讨论意见相左的情况。凭空增添了办理渎职侵权案件的难度。

　　二、案件查处难、初查工作阻力大。

　　古往今来，人们对贪官深恶痛极，但对于“庸官”“昏官”则普遍带有同情心。在法制社会高度发展的当今社会，反贪污贿赂已深入人心，而反渎职侵权则在很大程度上尚未完全形成共识。这其中的原因主要是：一是渎职侵权犯罪一般是在履行职责时发生的行为，这种表面上“为公犯罪”的误区容易博得人们的同情。上至一些领导，下至一般干部群众，也容易为“工作失误”和“处理不当”所惑。一旦事发，就会找理由极力为其说情开脱。二是正是介于“为公犯罪”的表象，是违纪、还是犯罪？是否达到应当追究刑事责任的程度？界限上较难把握，有时也为侦查人员所惑。况且刑法对渎职侵权类犯罪的处罚较之贪污贿赂犯罪的处罚要轻的多，绝大多数案件都只被判处三年以下有期徒刑。大量缓刑、免刑的处罚客观上也为说情者带来了借口。三是某些领导从本部门利益出发，怕查了案件拔出萝卜带出泥，既损坏单位声誉，又影响个人政绩，因而对检察机关的办案工作存在着事实上的排斥倾向。另外，有些案件损失的是国家的利益，而对本地区、本系统或本部门的经济发展有益，就可能从“小集体”的角度对案件查办工作进行干扰，甚至公然瞒案不报。四是渎职侵权犯罪嫌疑人都是国家机关工作人员，他们大多位高权重，其关系网严密，保护层厚重。检察机关如果没有掌握确凿的证据，很难将其绳之以法。

　　因此，渎职侵权案件本身所固有的特性决定了查处这类案件的阻力大、干扰多、难度大。

　　三、案源渠道闭塞，案件线索发现难。

　　1、案源是开展侦查活动的起因和依据。从目前的情况来看，某些基层院还未能建立起有效的案源收集机制，缺乏与公安、审计、税务等相关部门建立必要的协调配合机制，甚至检察机关内部的反渎、反贪、控申、民行等部门之间整体配合意识不强，尚未形成合力，缺乏沟通和协作，以致使一些线索在不经意间流失。

　　2、渎职侵权犯罪具有较强的隐蔽性。一是渎职侵权案件的犯罪主体都是国家机关工作人员，大多数具有较高的文化水平和应变能力，其犯罪手段具有多样性、隐蔽性和智能性。特别是有些案件直接涉及到司法机关工作人员，其反侦查能力更强，不会轻易被发现。二是检察机关对渎职侵权案件查处的总量还不多，宣传力度不够，使得人民群众对渎职侵权案件的认知度还不够高，分不清渎职侵权犯罪与违法违纪行为的区别。甚至不知道该如何举报，或者认为事不关已，不愿举报。三是渎职侵权犯罪是职务范围内的犯罪，有些更是过失犯罪，表面上具有“为公”的性质，较易产生单位保护思想，博得领导、群众的同情，使得案件线索难以被发现。四是随着《刑法》的修订，新罪名所占的比例较大，侦查人员尚不太了解这些新领域中有关的工作程序和相应的法律法规，较难发现这些领域中存在的渎职侵权犯罪线索。

　　四、尚未完全建立起一整套适合于反渎职侵权工作的侦查机制，侦查观念和侦查思路有待于进一步的转变。未能正确处理好办案数量和办案质量之间的关系，满足于完成考核任务，有的地方甚至出现凑数立案的现象。缺乏应有的责任感和进取精神。

　　对当前渎职侵权工作的对策思考

　　如前所述,制约查办渎职侵权案件的因素是多方面的，既有主观认识上的原因，又有复杂多变的客观原因。作为反渎职侵权部门的侦查人员，只能在总结经验教训的基础上，主动顺应当前反渎职侵权工作所面临的形势、理性思考工作中存在的困难和不利因素，积极探索出一条反渎职侵权工作健康发展的新路，笔者认为主要应做好以下几个方面的工作。

　　一、统一认识，加强领导。

　　依法查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪案件，是检察机关法律监督的一项重要职责，是党和人民赋予的一项重要任务。加强反渎职侵权工作是依法治国方略，建设社会主义法治国家的需要；是维护政治安定、社会稳定和经济安全，促进社会主义市场经济建设健康发展的需要；是深入开展反腐败斗争，加强政权建设的需要；是确保检察机关各项法律监督顺利开展，维护法律正确统一实施的需要；也是广大人民群众的强烈要求，我们必须从讲政治的高度来认识和对待反渎职侵权工作。

　　1、鉴于反渎职侵权工作的复杂性和犯罪主体的特殊性，必须积极主动地争取党委的领导。实践证明，凡是党委支持、要求查办的案件，其阻力就会明显减弱。案件的查办工作就比较顺利。同时，反渎职侵权工作是一把双刃剑，在坚决打击渎职侵权犯罪的同时，要注意保护好干部，区分渎职侵权犯罪与经济改革中的工作失误。紧紧围绕党和国家的工作大局，在党委的领导下，在人大的监督下，依法文明地开展反渎职侵权工作。

　　2、加强与纪检监察部门的配合。纪检监察部门是党内反腐败的重要部门，必须建立健全与纪检监察部门的案件移送和配合协作制度。要积极支持纪委对有关案件的协调。但在办案中不能混淆纪委的纪律检查手段和检察机关的刑事法律手段。既要加强配合，又要坚持各司其职、各负其职。

　　3、各级检察院党组和检察长要切实加强对反渎职侵权工作的领导，把加大查办渎职侵权犯罪案件工作的力度和打开反渎职侵权工作局面，作为检验一个检察院工作整体推进的重要标准。鉴于反渎职侵权工作阻力大，难度大的特点，各级检察长要以高度的政治责任感，亲自抓好此项检察机关的“一把手”工程，及时研究解决工作部署，在查办案件中要亲自指挥协调，督促检查和具体指导，在关键案件、关键问题上发挥组织领导、果断决策作用。

　　二、刻苦钻研法律知识，苦练内功，树立坚定的办案信心。

　　首先《刑法》修订后渎职侵权类犯罪新罪名的增长和法律规定的不确定，要求我们侦查人员进一步深入钻研法律知识，吃准吃透立法精神，分清罪与非罪的界限。同时渎职侵权类犯罪涉及的领域较广，就要求我们不断地苦练内功，学习掌握与新领域相关的法律知识和操作程序，以便全面掌握和熟悉新领域中哪些环节中可能滋生犯罪的情况，不断提高自身的理论素质和办案能力，做到有备而无患。

　其次，必须树立坚定的办案信心。在夯实法律知识和提高办案能力的基础上，努力克服在办案实践中存在的“不敢办”的消极情绪和“不会办”的实际问题。加大查处渎职侵权案件的力度，消除畏手畏脚、求稳怕错的消极思想。不断提高自身的办案能力和坚定的办案信心，重点查处党政领导、社会各界、人民群众普遍关注的有影响、有震动的案件和新领域、新罪名的渎职侵权犯罪案件。以此作为突破口，提升反渎职侵权工作的地位和检察机关的整体形象。做到“敢办案”“会办案”，更要做到善于办案。

　　第三是要正确处理好办案数量与办案质量的相互关系。一是要明确办案目标。确定奋斗目标应当从本地区、本部门的实际出发，定量优势是工作规模的前提条件，但是不能以损害反渎职侵权工作的健康发展为代价盲目追求办案数量，更不允许为凑数而消极追求办案目标。要切实注重办案的法律效果和社会效果的统一。二是应当树立办案质量就是反渎职侵权工作生命线的理念。以对党和人民高度负责的态度，认真履行监督职责，体现监督力度，发挥监督效力，实现监督效果。三是要重视办案程序的合法性。查办渎职侵权案件究其本质就是发现危害结果，查处其程序的违法性。作为监督司法机关、行政执法机关和其它国家机关中工作人员犯罪的反渎职侵权部门，更应规范自身的执法程序。牢固树立程序越于实体，保护人权的现代司法理念。做到更加依法、文明、规范，使人无可挑剔。四是建立办案力度考核机制，通过对整体素质、侦破能力、办案质量、办案效果的专门性综合性考评，对反渎职侵权部门的工作做出评价，建立反渎职侵权工作的长效管理机制，从而全面提升侦查人员的办案积极性和侦破案件的信心。

　　三、拓宽办案视野，建立案源信息收集机制，广泛收集案件线索。

　　惩治腐败，打击犯罪，查处渎职侵权犯罪案件，其最基础的工作就是案件线索的收集。收集案件线索的方法、形式、渠道是多种多样的，关键取决于我们侦查人员的观念、决心和水平。关键在于必须符合司法实践的实际工作，符合查处渎职侵权犯罪的具体要求。

　　（一）从群众中来，到群众中去，深入群众，调查研究。

　　1、留心群众议论，做“包打听”。群众生活在社会的各个层面，他们也是最关心身边事态的一组人群。对于看到、听到、闻到的事情，无论是赞赏或不满都会在茶前饭后闲聊的过程中加以发泄或议论，都可能发现隐藏在背后的涉案线索。

　　2、加大法制宣传力度，充分发动群众。宣传法律，教育群众，是法律赋予检察机关的一项权利和义务。特别是通过举报宣传，可以极大地调动人民群众举报渎职侵权犯罪的积极性。第一，可以通过电视，报纸等新闻媒体进行广泛宣传；第二，通过上课，讲座等形式针对特定人群进行宣传；第三，通过举办举报宣传周，法律咨询，印制宣传资料，上街服务等形式开展专门的举报宣传活动等等。同时，要加大对举报人享有权利的保护，特别是人身安全等权利的保护，兑现举报奖励，充分扩大宣传影响，广泛发动群众，争取获取最大的社会效益。

　　3、深入群众，调查研究。当前，随着对干部的管理从八小时以内到八小时以外的延伸管理的不断加强，在职的党员干部都要到街道、社区注册，参与服务。作为检察机关来讲，应当抓住这一有利的时机，深入街道、社区，建立起最广泛的情报信息网络。到群众中去深入调查，可以发现某些国家工作人员的反常现象，有效地收集到被查对象的有关基本情况。

　　（二）完善工作机制，妥善处理与其他职能部门的关系，收集在案线索。

　　检察机关和有关执法执纪部门在各自履行职责的过程中，往往都会发现和掌握大量的涉案线索，由于这些线索涉及和分布的点多、面广、线长。因此检察机关应当充分认识到此类案件线索的重要性。建立健全与公安、法院、司法行政、纪检、监察、工商、税务、海关、审计等职能部门的联席会议制度和案件移送制度。建立获取渎职侵权犯罪案件线索的信息网络和协作机制。

　　（三）结合职务犯罪预防工作的开展，广泛收集案件线索。

　　职务犯罪预防工程，是一项深得党委重视，群众欢迎的工程。职务犯罪预防工作在不断深入地发展，预防检察联络队伍也在不断地扩大，预防触角正在不断地向前延伸。作为渎职侵权犯罪案件线索收集网络应当借鉴职务犯罪预防工作发展的成功经验，在当前腐败现象还没有得到根本遏制的时期，应当借用职务犯罪预防网络的优势力量，赋予预防检察联络员收集案件线索的职责，最广泛地收集渎职侵权犯罪线索，最终实现预防、查案、再预防的有效结合。

　　（四）建立案件线索内部移送机制。疏通检察机关内部的反贪、侦监、公诉、控申、民行等部门与反渎职侵权部门协调配合、信息沟通、反馈等线索内部移送渠道，增强自行发现线索的能力。实践证明，通过办案挖掘线索，通过内部移送案件线索，其成案率更高。

　　四、转变观念，建立起行之有效的查处渎职侵权犯罪案件的侦查模式。

　　反渎职侵权侦查工作较之其他刑事案件的侦查，既有相同之处，又有其自身固有的特性。反渎职侵权侦查工作必须在总结以往自身侦查工作取得成功经验的基础上，借鉴其他刑事侦查的优点。特别是借鉴反贪侦查模式形成与发展的先进经验，逐步建立起适应反渎职侵权侦查本身特点的行之有效的侦查模式。

　　（一）借鉴反贪侦查模式，奠定反渎职侵权侦查工作的基础。

　　1、渎职侵权犯罪往往与贪污贿赂犯罪交织在一起，特别是滥用职权犯罪，其经济利益的驱动性更强，在目前情况下权钱交易具有愈来愈明显的发展趋势。查处此类案件，我们完全可以照搬反贪侦查模式，待先行查处其贪污贿赂犯罪，立案后再仔细深挖其背后隐藏的渎职侵权犯罪，这样既可以减轻阻力，顺利查处案件，而且能够收到事半功倍的效果。

　　2、反渎职侵权侦查工作，不仅仅需要突破案件的侦讯能手，还需要熟练掌握各行各业法律法规、操作程序的行家里手。从某种意义上讲，侦查一体化模式更适合于反渎职侵权侦查工作。它既能解决反渎力量薄弱的问题，可以集中各院掌握一定领域法律知识的专家型人才，发挥其更大的作用，又能排除阻力，减少干扰。因此必须建立起以分州市院为“龙头”，县区院为支点的办案体制，形成区域联动、上下一体、指挥有力、协调高效的侦查指挥协作机制。同时，在查处某些交错案件过程中，反渎侦查和反贪侦查的力量可以合二为一，集中侦查力量，发挥侦查一体化机制更大的作用。

　　3、在当前反腐败斗争形势中，渎职侵权犯罪呈现日益群体化、家族化趋势，行业特点、部门特点更加集中，特别是在土地违法审批、放纵制售伪劣商品等行业尤为明显。因此，“系统抓、系抓统”的反贪侦查模式也可为我所用。根据各行业内在的特点，从中挖掘渎职侵权犯罪窝串案。

　　（二）建立符合反渎职侵权工作自身特点的侦查模式。

　　1、反贪侦查工作是一个从无到有的过程，从获取线索开始，通过秘密初查，立案侦查，直至查获犯罪结果。而反渎职侵权侦查工作虽然有一部分与反贪侦查相似，但大部分案件仍有其自身的侦查特点。一般来说，纯渎职侵权案件的侦查活动更加类似公安机关对刑事案件的侦查活动，都是在危害结果已经产生并达到立案标准的情况下，开展调查工作，查明案件发生的起因、经过，从中发现国家机关工作人员在履行职务过程中，有否存在违反规定或者程序，分清责任大小，最后确定是否应当追究其刑事责任的侦查活动。因此，我们必须清醒地认识到反渎职侵权侦查工作的这一本质属性，更多地侧重于培养掌握案发行业相关法律知识和熟悉其操作程序的专家型侦查人才，更好地适应反渎职侵权侦查工作的需要。

　　2、反渎职侵权侦查工作的上述反向侦查的特点，确定了危害结果产生后的调查经过需要一个较长的时间过程。这个过程正是容易产生阻力、干扰的阶段。实践证明，有些案件特别是敏感部门发生的案件，由于调查进程缓慢，甚至一拖再拖，影响了证明的收信和固定，最终使得责任无法分清，案件无疾而终。因此，侦查这类案件时，必须建立快速反应机制，危害结果一旦发生，就应在第一时间及时介入，收集固定重要证据，分清责任，减少干扰阻力，使案件的侦查工作防患于未然。

　　3、勇于探索，大胆实践，开创反渎职侵权侦查工作新局面。

　　反渎职侵权工作法律规定的模糊性，侦查过程中分清责任的不确定性等等特点，都要求我们不断地加强学习，结累经验。必须大胆实践、勇于探索，这样才能走出一条适应反渎职侵权侦查工作的新路。前年我院依法查处了原海宁市副市长马继国滥用职权案，经与法院反复商讨，最终逐级呈报至最高人民法院作出答复。从而解决了长期困扰我们反渎干警办案的“损失结果时间界定”问题。

　　截止今年六月，全国渎职侵权检察部门统一更名为反渎职侵权局，恰逢良机，我们相信，只要通过我们的共同努力，厚结而薄发，终会迎来反渎职侵权工作灿烂的“春天”。

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